Czy roszady personalne w Ministerstwie Energii zwiastują zmianę polityki rządu wobec OZE?

Odwołanie Andrzeja Piotrowskiego z funkcji wiceministra energii odpowiedzialnego za OZE i za atom nie stało się powodem do rozdzierania szat wśród branżowych ekspertów. Reszta społeczeństwa i  tak nie zna wiceministrów i ich dokonań. Ale dymisja jest dobrym powodem do zadania kilku pytań: z jakiego powodu wiceminister został odwołany, czy został wykonany bilans jego dokonań i z jakim bagażem spraw do załatwienia będzie musiał się zmierzyć jego następca (lub następcy), czy odwołanie nie stanie się dobrą okazją do zainicjowania głębszych  zmian strukturalnych w ministerstwie i rewizji realizowanej polityki energetycznej.

O ile opinia publiczna nie zna wiceministrów, to ich wpływ na obszary za jakie odpowiadają jest olbrzymi. Nawet jeżeli działają w kierunkach ściśle wyznaczonych polityką rządu i priorytetami swojego przełożonego, są oni faktycznymi ministrami wykonawczymi w swoich obszarach, których minister konstytucyjny zazwyczaj „nie ogarnia” i musi bazować na ich opinii.

Wiceminister Piotrowski zostawił branżę OZE w stanie chaosu i upadku oraz niespotkanego nigdy wcześniej spowolnienia inwestycyjnego, i to tuż przed nadejściem okresu (‘2020)  rozliczenia się Polski ze zobowiązań unijnych. Osłabił dobrze zapowiadający się Departament Energii Odnawialnej, Rozproszonej i Ciepłownictwa (DEO) oraz wzmacniał w swoim przekazie medialnym, a zewnętrzną tzw. zamawianą „ekspertyzą” wzmacniał równoległy Departament Energii Jądrowej (DEJ). W czasie swojego urzędowania działalność DEO wsparł jedynie jedną ekspertyzą zewnętrzną w wątpliwym obszarze klastrów (na które zresztą nie zgodziła się Komisja Europejska notyfikując ustawę o OZE), podczas gdy na rzecz obszaru w którym działa DEJ zostało zamówione aż 25 ekspertyz. Tuż przed swoją dymisją, na forum Narodowej Rady Rozwoju mówił, że pierwsza polska elektrownia jądrowa będzie wytwarzać energię elektryczną po 200 zł/MWh (trzy razy taniej niż określa to literatura naukowa i dwa razy taniej niż twierdzą lobbyści atomowi), a jednocześnie (odpowiadając za ich rozwój) krytykował OZE, które z pewnością w perspektywie 2030 roku będą zdecydowanie  tańsze od atomu.

Dziennikarze (np. pani Baca-Pogorzelska) oraz posłowie (np. pani Gabriela Lenartowicz) donoszą, że nadzór w ME nad OZE (i DEO) będzie pełnił sekretarz stanu Grzegorz Tobiszowski - odpowiedzialny przede wszystkim za węgiel (faktycznie mający tu sukcesy) oraz cały bagaż problemów związanych z poprawieniem i możliwie najszybszym uchwaleniem kolejnej nowelizacji ustawy o OZE (projekt rządowy z 6 marca). Program energetyki jądrowej (i DEJ) trafi do podsekretarza stanu Tadeusza Skobla, który  dopiero od niedawna jest odpowiedzialny za wykorzystanie funduszy unijnych, zwłaszcza tych na OZE z których wykorzystaniem,  miedzy innymi z powodu ww. ambiwalentnej polityki wobec OZE i ryzykowanych eksperymentów swojego poprzednika z klastrami, są olbrzymie problemy. Nie jest też wykluczone, że DEO zostanie pozbawione kompetencji w obszarze „energii rozproszonej i z ciepłownictwa”, a tematyka ta trafi do Departamentu Energetyki, czyli pod nadzór  ministra Skobla.

O ile to się potwierdzi, OZE do wytwarzania energii elektrycznej będą w pionie zarządczym razem z węglem, a atom z funduszami unijnymi i ciepłem.  Ale nawet jak taki podział pracy kierownictwa ME wydaje się dziwnym, to ma stosunkowo małe znaczenie. Liczyć się będzie zaangażowanie i podejście wiceministrów do obszarów za które odpowiadają i szerszy plan działania ministerstwa na najbliższe lata, którego jeszcze nie ma.

Czy minister Tobiszowski, kojarzony z sektorem węglowym i związany ze Śląskiem będzie mógł i poświęci tyle samo czasu i uwagi - tak na to nowe zadanie trzeba patrzeć - zaniedbanym OZE (i choćby z tego powodu wymagającym atencji) co ostatnio dopieszczanym (i przez to wymagającym jednak asertywności) kopalniom? Wielu zapewne e to wątpi. Czy przekona do OZE całe kierownictwo resortu i da silne argumenty kancelarii premiera na rzecz wsparcia ich rozwoju przez cały rząd i lepszej współpracy, a w szczególności z szerzej patrzącymi na OZE ministerstwami ds. środowiska (minister Kowalczyk) czy ds.przemysłu (minister Emilewicz)? Do tego potrzebne są pozytywny pro-rozwojowy (a nie indyferentny, jak ostatnio)  plan działania i wsparcie premiera. W Polsce OZE nie były dyskryminowane faktycznie wtedy, gdy miały szersze wsparcie całej administracji, w tym wsparcie premiera. Tak było np. w przypadku rządu Jerzego Buzka 1997-2001, którego w bezpośrednio w kancelarii wspierał znany skądinąd minister Piotr Woźniak oraz rządu Waldemara Pawlaka 2007-2012, który był jednocześnie ministrem  gospodarki, a za OZE w ministerstwie odpowiadał Mieczysław Kasprzak w randze sekretarza stanu. Inaczej niż premier Beata Szydło,  premier Mateusz Morawiecki w swoim expose  wspominał na OZE, np. w tym fragmencie: „…chciałbym zadbać, by również alternatywne źródła energii mogły się w Polsce swobodnie rozwijać…”, a jednocześnie dodał,  że „…rząd nie chce z węgla rezygnować”. Pogodzenie tych dwóch wskazówek to największe wyzwanie (jak pogodzić ogień z wodą) dla ministra Tobiszowskiego.

Mieliśmy w historii wielokrotnie (nawet zazwyczaj) wiceministrów  odpowiedzialnych jednocześnie za węgiel i za OZE, np. Andrzej Karbownik czy Joanna Strzelec-Łobodzińska, ale OZE nie były wtedy „pieszczochami” swoich pryncypałów (choć minister Strzelec Łobodzińskiej trudna zarzucić brak życzliwego zainteresowania OZE, nawet jak ostatecznie z tego zaangażowania wyszło współspalania biomasy z węglem). Tym razem trzeba mieć nadzieje, że koegzystencja węgla i OZE w jednym zarządzie okaże się w pełni możliwa i że OZE nie staną się znowu niechcianym politycznym gorącym kartoflem oraz obiektem dominacji i zwalczania przez tracące skądinąd rynek  podmioty branży węglowej. W zamyśle premiera Morawieckiego Śląsk, n a rzecz które minister Tobiszowski poświęcił także ostatnie dwa lata swojej pracy w ME, ma się stać "zagłębiem nowych technologii". W expose premier wymownie nie dopowiedział czy ma na myśli OZE czy technologie węglowe. Jest zatem przestrzeń na przewartościowania i doprecyzowania roli węgla i OZE w dotychczasowej polityce energetycznej.

Wymiana jednego czy drugiego wiceministra, czy też zmiany zakresów kompetencji mają oczywiście znaczenie i (zwłaszcza te pierwsze) koncentrują na sobie uwagę opinii publicznej. Ale kwestie te schodzą na drugi plan wtedy, gdy zaczyna chodzić o głęboką, dobrą zmianę w obszarze gdzie poprzednia próba się ewidentnie nie udała, a OZE to właśnie największa dotychczasowa porażka ME. Utworzenie ME zawęziło pole dyskusji o energetyce i gospodarce, a jednocześnie zamknęło OZE w getcie, gdzie kosztem rozwoju są one zadziobywane przez zasiedziałe i wpływowe lobbies branżowe o silnych bieżących interesach. Dalsze polityczne przyzwalanie na rugowanie OZE z debaty o strategii gospodarczej rządu oraz z miksu energetycznego będzie miało bardzo negatywny wpływ na odbiorców energii i rozwój całego kraju. 

Wymiana wiceministra otwiera co prawda możliwość zmiany języka i narracji, ale sama w sobie nie jest warunkiem wystarczającym do tego. aby to była naprawdę dobrą, a obecnie także konieczną zmiana. Sama zmiana w statucie czy regulaminie wewnętrznym ME też nic nie da o ile nie będzie wpisania w program rządu i nie będzie temu towarzyszyło powstanie poszerzonej platformy ciągłej dyskusji programowej przedstawicieli administracji i zaproszonych gości o OZE, np  w postaci tematycznego zespołu międzyresortowego. Udanymi namiastkami takiej platformy są organizowane regularnie "spotkania na forum unijnym" organizowane przez NFOŚiGW, czy spotkania sekcji Narodowej Rady Rozwoju organizowane konsekwentnie przez Kancelarię Prezydenta RP, ale wnioski z tych dyskusji ciągle w zbyt małym stopniu przekładają się na politykę resortu wobec OZE i na poszerzenie ciasnej perspektywy "silosu" z jakiej ME dotychczas patrzyło na OZE.

Rządowy projekt nowelizacji ustawy o OZE to nie jest tylko sprawa Ministra Energii

Projekt nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii autorstwa Ministerstwa Energii, po ośmiu miesiącach prac rządowych i po przyjęciu przez Komitet Stały w dniu 15 lutego, utknął  na Radzie Ministrów. Stało się tak pomimo faktycznie odbytych konsultacji (trzy poprzednie nowelizacje tej ustawy podobnie jak ustawa o inwestycjach wiatrowych były niekonsultowanymi inicjatywami poselskimi) i uzyskaniu po raz pierwszy pozytywnej decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej, nawet jeżeli notyfikacja nie oznacza, że sama propozycja jest potrzebna i dobra.

Od trzech lat nie było dobrej okazji aby rząd konkretnie pochylił się nad OZE. Były tylko konflikty między ministerstwami o kwestie drugorzędne (drewno energetyczne, biomasa rolna) i spory o hasłowe traktowanie OZE w pracach nad strategią Morawickiego i w expose Premiera („chciałbym zadbać, by również alternatywne źródła energii mogły się w Polsce swobodnie rozwijać”).  Co w tym przypadku dla ustawy, dla OZE, dla polityki energetycznej oznaczają dodatkowe dyskusje na Radzie Ministrów? Nie wiadomo czy chodzi o dalsze „dokręcanie śruby” wiatrakom (nowelizacja w obecnej wersji ma przynajmniej częściowo ulżyć branży wiatrowej), czy otoczenia Premiera zauważyło, że opóźnienia i lekceważenie (blokowanie) rozwoju OZE poszły za daleko,  w sensie zagrożeń dla polityki wewnętrznej i międzynarodowej, czy też zwyczajnie chodzi o poprawę oczywistych niedoróbek.

20-go lutego minęły już trzy lata od daty uchwalenia ustawy, a zostały niecałe dwa do tego aby przed  końcem 2019 roku polski sektor OZE osiągnął pełne zdolności produkcyjne - tak aby był w stanie w 2020 wypełnić ilościowe zobowiązania RP w zakresie ilości energii z OZE - ustawa  praktycznie nie działa. Choć ME do tej pory utrzymywało rząd i opinię publiczną w przekonaniu, że tempo rozwoju OZE jest „za szybkie”, to jednak chaos legislacyjny i niepewność inwestycyjna spowodowały, że udziały energii z OZE zamiast szybko rosnąć, zaczęły spadać (co potwierdza GUS i Eurostat, a nieskuteczność instrumentów wsparcia OZE potwierdzą wkrótce takie instytucje jak Europejski Trybunał Obrachunkowy i KE), ceny energii zamiast spadać (zablokowanie rozwoju OZE spowodowało wyeliminowanie opłaty OZE do zera) zaczynają z innych zgoła powodów rosnąć, podobnie jak emisje zanieczyszczeń, w tym emisje CO₂ (w 2016r.).

Legislacyjna beztroska, czy brak odpowiedzialności wobec dalszego rozwoju OZE obciąża polityczne i finansowo cały rząd. Indywidualnie  najbardziej uderza w ministerstwa ds. rozwoju (wydatkowanie funduszy UE i planowanie pozyskania nowych na lata 2021-2027), finansowców (koszty rozwoju OZE i jeszcze wyższe koszty budżetowe niezrealizowania celów OZE, olbrzymie dodatkowe koszty biurokratyczne po stronie regulatora), rolnictwa (zawiedzeni rolnicy i rosnące koszty zaopatrzenia ich w energię), środowiska (spełnienie wymogów w zakresie redukcji emisji zniszczeń do powietrza), przemysłu (koszty energii dla MŚP i rozwój zielonego przemysłu), spraw zagranicznych (dodatkowe kłopoty w relacjach z KE i inwestorami zagranicznymi), spraw społecznych (niepotrzebnie zawyżane  koszty energii i ubytek miejsc pracy) itd.

Przy nadmierny skomplikowaniu systemu wsparcia (nic wtedy nie dają drobne uproszczenia, o których mówi uzasadnienie) i tradycyjnej nieprzejrzystości rozwiązań proponowanych przez ME, trudno liczyć na ew. merytoryczne poprawki w Parlamencie. Przesłanie niedopracowanego, jak obecny, projektu nowelizacji ustawy o OZE do Sejmu skończy się uchwaleniem kolejnego (piątego z kolei bubla prawnego do kolejnej poprawki, na co nie ma już czasu), który faktycznie niewiele wniesie w rozwój OZE.  W dotychczasowych pracach nad ustawą,  ME - jako jej gospodarz  - miało skłonność komplikowania i wymyślania nader „innowacyjnych” rozwiązań legislacyjnych (opusty, klastry, abstrakcyjne koszyki aukcyjne, hybrydy, cyrklem -a nie instrumentami ekonomicznymi- wyznaczane promienie dostaw biomasy, „taryfy premium” dla niszowych segmentów rynku, „pedagogika” wprowadzania OZE na rynek  i inne ciekawostki), które nie działają, odwracają uwagę od meritum i zasadniczo nie służą realizacji celu – wzrostowi udziału OZE po możliwe niskich kosztach i zapewnieniu wywiązaniu się Polski ze zobowiązań międzynarodowych w tym zakresie.

W obecnym, newralgicznym momencie procesu legislacyjnego warto pochylić się nad kwestiami systemowymi, nad istotą proponowanej regulacji, a nie nad pudrowaniem nie najlepiej  wyglądającej  rzeczywistości. Propozycja legislacyjna sama w sobie, ani jej uzasadnienie czy ocena skutków nie dają odpowiedzi na pytanie jak ME chce zrealizować zobowiązania Polski w zakresie OZE  na 2020 rok i czy to co proponuje jest realne i efektywne. Słusznie zatem 19-go lutego Kancelaria Premiera poprosiła ME o uzupełnienie uzasadnienia projektu ustawy, o ocenę przewidywanego jej wpływu na działalność przedsiębiorców oraz o projekty aktów wykonawczych. Są to poważne braki formalne i merytoryczne, ale też otwieranie dużego pola do politycznych „wrzutek” na etapie prac parlamentarnych. Akceptacja „w ciemno” propozycja ME w sytuacji gdy czarne chmury już widać na horyzoncie  oznaczałby bowiem wzięcie za kłopoty odpowiedzialności przez cały rząd i brak realnego wpływu na regulację na etapie prac parlamentarnych (a tam mogą się dziać różne rzeczy, tym bardziej, że OZE- kwestie prosumenckie, wiatrowe, geotermia, współspalanie  itp.  dzieli też większość parlamentarną).  

Dlatego warto zwrócić uwagę na okoliczności i kluczowe propozycje merytoryczne w obecnej wersji projektu, w szczególność w odniesieniu do jego wersji wyjściowej z czerwca ub.r. omówionej wówczas dość szczegółowo w analizie IEO. 

Zacząć wypada od tego, że KE nie notyfikowała szeregu przedstawionych przez ME instrumentów w nowelizacji uchwalonej niefrasobliwie w lipcu 2016r., a tym mechanizmu rozliczeń dla prosumentów, wsparcia dla instalacji hybrydowych, klastrów energetycznych i biomasy lokalnej, ale też niektórych rozwiązań uchwalonych jeszcze w 2015 roku (np.  mechanizmu obowiązkowego odbierania energii elektrycznej z mikroinstalacji należących do firm po średniej cenie rynkowej za ostatni kwartał, aukcje dla instalacji zmodernizowanych oraz zasady obowiązkowego odbierania oferowanego ciepła wytwarzanego z OZE). Z większości rozwiązań ME samo się wycofało, ale np. koncepcje klastrów próbuje forsować pod zmienioną nazwą (nienotyfikowanych „instalacji hybrydowych”  lub zmieniając, a faktycznie psując dotychczasową definicję spółdzielni energetycznej), co niepotrzebnie wprowadza kolejne elementy ryzyka do projektu i sprowadza dyskusje na boczne tory.

Notyfikowany został mechanizm wsparcia taryfami gwarantowanymi dla elektrowni wodnych i biogazowni  o mocy zainstalowanej mniejszej niż 0,5 MW (i taryfami FiP dla tych samych rodzajów OZE o mocy 0,5-1,0 MW), ale przy ustaleniu ich na poziomie 90% (w pierwotnej wersji 80%) nowej i identycznej dla wszystkich „dopuszczonych” do instrumentu ceny referencyjnej - 630 zł/MWh. Choć ME zakłada zbudowanie w tym systemie  do 2020 roku ledwie 35 MW nowych mocy w małych elektrowniach wodnych (co i tak wydaje się nazbyt ambitnym, jak na realia inwestycyjne) oraz 40 MW nowych biogazowni, to mechanizm będzie zasadniczo służył przeprowadzaniu („migracji”)  istniejących instalacji z systemu świadectw pochodzenia do systemu aukcyjnego ze stałą ceną i, pomimo rozwinięcia skomplikowanego instrumentarium legislacyjnego, energii  z OZE od tego powodu nie przybędzie. Głównym powodem małej efektywności oraz kosztowności i kadłubkowości proponowanego rozwiązania (na zasadzie „dziel i rządź) jest wykluczenie z prawa do korzystania z instrumentu fotowoltaiki, ale także systemów mikrokogeneracyjnych na biomasę oraz małych wiatraków.

W obecnej propozycji są niestety zmiany „ciche”, o których nie ma słowa w uzasadnieniu i ocenie skutków. Bez konsultacji wprowadzono opodatkowanie VAT  energii elektrycznej do sieci, a także pobieranie tej energii z sieci przez prosumentów, właścicieli mikroinstalacji (art. 4) oraz właścicieli małych instalacji  (art. 92). Opodatkowanie nie musi być złe, ale tu pogorszy ono i tak dramatyczną sytuacje prosumentów, którym w 2016r. (zamiast taryf gwarantowanych, do których teraz wybiórczo powrócono!) zaoferowano już na początku nieopłacalne rozwiązanie w postaci opustów, a ponadto - też bez konsultacji (w formie zatwierdzanie nowej instrukcja ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnej) - przerzucane są na nich przez operatorów sieci dodatkowe koszty (por. dyskusja na portalu GwZ) zabezpieczeń,  konieczności stosowania drogich inwerterów oraz ryzyko wyłączeń. Postępująca kompromitacja systemu opustów mogła być powodem ze małym instalacjom (bardziej świadomy inwestor) zaproponowano taryfy FiT, Ale prosumenci tym bardziej, poza nowymi kłopotami do rozwiązania, wniosą w rozwój OZE do 2020, a mogliby dużo, choćby z uwagi na krótkie cykle inwestycyjne.  Jest to też politycznie bardzo niewygodne, bo wyborczy program partii rządzącej zakładał promocje porsumeryzmu (a nie wyzysk prosumentów).  

Pozytywnie należy ocenić zmiany zaproponowane przez ME w strukturze koszyków aukcyjnych, w tym wyeliminowanie koszyków: „termiczne przekształcanie odpadów” (niestety przy okazji kontrowersyjnych  zmian w definicji biomasy)  oraz „klastry” (tu są proponowane rozwiązania zastępcze, wymagajcie wszczęcia kolejnej procedery notyfikacji, czyli energii z OZE z tego koszyka do 2020 r. nie będzie. ME wycofuje się z największego swojego dziwoląg, koszyka w którym źródło zaliczane do OZE miało mieć emisję CO2 poniżej 100 g na kWh i pracować powyżej 3504 godzin na rok (czego nie spełniała ani skrywana pod tą "technologicznie neutralną" nazwą energetyka wodna ani węglowa). Obecnie system aukcyjny, w proponowanej wersji, jest w zasadzie gotowy do efektywnego użycia, gdyż już w projekcie nowelizacji ustawy (zamiast w rozporządzeniu) są podane znaczące wolumeny aukcyjne dla najtańszych i przynajmniej w części możliwych do zrealizowania jeszcze do 2020 roku w koszykach z biomasą, energetyką wiatrową i fotowoltaiką (wraz z cenami referencyjnymi, które jednak niestety dalej są ustalane w oparciu o niejasne założenia o kosztach).  

To czego najbardziej brakuje do świadomej decyzji rządu to raportu z dotychczasowych dokonań ME i planu realizacji celu w zakresie zielonej energii elektrycznej w 2020 roku (z uwzględnieniem możliwego i komplementarnego  wkładu wsparcia instrumentami dotacyjnymi np. w ciepłownictwie lub w segmencie prosumenckim), planu aukcji do końca 2020 roku, oceny realność realizacji inwestycji w oparciu o analizę projektów i cykli inwestycyjnych w różnych segmentach  OZE oraz optymalizacji kosztów OZE realizacji celów i zobowiązań. Konieczne wydaje się skupienie ME, w możliwe najszerzej ujmowanych obecnych ramach politycznych, na pracy merytorycznej  i umożliwienie rzeczowej, rzetelnej i skrupulatnej pracy urzędnikom, aby nie musieli realizować niezbornych zamysłów polityków (męki urzędników ministerialnych w pogodzeniu logiki, lojalności i odpowiedzialności z partykularnie i doktrynersko rozumianą polityką widać przy uważnej lekturze uzasadnienia i OSR). 

Trzeba mieć nadzieję, że Rada Ministrów, po niemalże 3 latach niefrasobliwych eksperymentów, przyjmując projekt nowelizacji OZE i kierując go (też z jasnymi wytycznymi dla ME) do Sejmu , będzie baczyć na twarde fakty, a nie na populizm, uprzedzenia i propagandę. Niestety, czas też tu się liczy, ale jeszcze bardziej rozwaga, bo kolejnych bubli legislacyjnych nie przeżyją ani OZE ani rząd.

Szersza analiza obecnego projektu nowelizacji (wersja 9 z 19 lutego) pojawi się wkrótce na stronie internetowej IEO. 
PS. (6-03-18). Analiza IEO, po przyjęciu projektu przez rząd, jest już dostępna pod tym linkiem