Taryfy gwarantowane FiT na energię z mikroinstalacji w ustawie o OZE – wstępna interpretacja przepisów

Przybywa pytań związanych z uchwaloną ustawa o OZE. W najgorszej sytuacji znajdują się pozbawieni pomocy prawnej i finansowej najmniejsi inwestorzy - osoby fizyczne jako właściciele mikroinstalacji, prosumenci i mikroprosumenci. Ustawodawca przygotował przepisy bez podstawowej wykładni nawet dla tej najsłabszej grupy uczestników rynku, bez wyjaśnienia co one faktycznie oznaczają, w szczególności w aspekcie ekonomicznym. Ustawa o OZE będzie miała olbrzymi wpływ na funkcjonowanie systemu dotacji, ale instytucje finansujące nie informują jeszcze o zakresie i skutkach zmian. Państwo, pomimo jasnych zobowiązań wynikających z dyrektywy o OZE, od dawna w tym zakresie nie wywiązuje się z obowiązków informacyjnych. Media próbuję informować, ale brakuje wykładni i interpretacji. W zamęcie informacyjnym, a w szczególności asymetrii informacyjnej (reglamentowana i niepewna wiedza),  dojdzie zapewne do podejmowania nieracjonalnych lub ryzykownych decyzji. 

Instytut Energetyki Odnawialnej ogłaszając możliwość konsultacji ispołecznej wymiany informacji  nt. szeroko rozumnego systemu wsparcia dla mikroinstalacji OZE poprosił mnie o możliwie autorską  interpretację przepisów dotyczących taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów. Poniżej wyniki wstępnej analizy. Jej celem nie jest oczywiście oficjalna wykładnia ani formalno-prawna interpretacja uchwalonych przepisów, ale wkład merytoryczny (system taryf gwarantowanych jako zasadniczy instrument wsparcia mikroinstalacji OZE w UE) i kontekstowy (cel i duch poprawki prosumenckiej) do dokonania takiej interpretacji przez właściwe organa władzy ustawodawczej i sądowniczej oraz administracji państwowej, która będzie stosować przepisy.

Problem jest złożony i uważam, że jest jeszcze zbyt duże ryzyko legislacyjne i ekonomiczne aby osobom fizycznym szeroko rekomendować przystępowanie do realizacji inwestycji prokonsumenckich w nowym systemie prawnym. Obecny system wsparcia w postaci obowiązujących jeszcze do końca br. przepisów Prawa energetycznego i ew. wsparcia programem dotacji Prosument  tylko w wyjątkowych sytuacjach i po głębokiej analizie (niedostępnej dla większości najmniejszych inwestorów), mogą przynieść prosumentom dodatnie efekty ekonomiczne. Przestrzeń prawna pomiędzy nowym i starym systemem jest wysoce niepewna. Najbezpieczniejsze dla obywateli wydają się być taryfy gwarantowane, o ile bez zakłóceń, ale z odpowiedzialną wykładnia i praktyką  stosowania prawa  wejdą w życie. Mam nadzieję, że ten dość skomplikowany tekst będzie służył prostej wykładni, zgodnej z celem regulacji i jasnym celem społecznym oraz dobrze pojętym interesem gospodarczym.

Przepisy wprowadzające po raz pierwszy w Polsce taryfy gwarantowane i określające zasady sprzedaży energii do sieci z najmniejszych mikroinstalacji OZE znajdują się w art. 41 ust. 10-13 (dla źródeł poniżej 3 kW łącznie) oraz 15-18 (dla źródeł od 3 do 10 kW włącznie) uchwalonej przez Sejm w dniu 20 lutego br. ustawy o odnawialnych źródłach energii (ustawy o OZE). Są to jedne z najkrócej i najprościej sformułowanych przepisów w ustawie. Jednak ich interpretacja w kontekście treści całej ustawy nie jest bynajmniej prosta, głównie z uwagi na proces niemalże 4-letniego tworzenia i 9-miesięcznego uchwalania w Parlamencie, podczas którego całkowicie zmieniały się koncepcje regulacyjne (w sposób najbardziej dramatyczny w 2012 roku, kiedy rząd zrezygnował z zaoferowania wsparcia najmniejszym, niezależnym producentom energii z OZE). Na problem należy zatem spojrzeć z szerszej perspektywy, z uwzględnieniem wyjątkowych okoliczności uchwalania ustawy i istoty wprowadzanych w niej całkowicie nowych rozwiązań. 

Obecnie cała ustawa wywołuje wiele uzasadnionych zapytań, jeśli chodzi o praktyczne możliwości stosowania uchwalonych przepisów, w szczególności tych dotyczących systemu wsparcia OZE (rozdział 4 ustawy), a także przepisów przejściowych odnośnie dalszego funkcjonowania dotychczasowego systemu wsparcia OZE w postaci zielonych certyfikatów i wprowadzanych ustawą w ich miejsce aukcji (w zasadzie 15-letnich kontraktów na taryfy gwarantowane) dla dużych źródeł OZE.

Wątpliwości wzbudzają w szczególności przepisy regulujące wsparcie adresowane po raz pierwszy do najmniejszych podmiotów, takie jak: „nienazwany” (nie ma odpowiednika w światowej literaturze) i jedynie enigmatycznie opisany w ustawie system wsparcia dla mikroinstalacji należących do osób prawnych (z wyłączeniem osób fizycznych) o mocach do 40 kW zwany potocznie „net-metering” (półroczne rozliczenie według aktualnych cen, salda energii  -składnik zmienny taryfy - wprowadzonej do sieci z mikroinstalacji i pobranej z sieci na potrzeby jej właściciela)  oraz system wsparcia rodem z tzw. "małego trójpaku" zaadresowany do osób fizycznych w postaci możliwości sprzedaży do sieci nadwyżek energii z mikroinstalacji (bez ww. prawa do rozliczenia netto po cenie detalicznej wg standardu "net metring" ) po średniej cenie energii z poprzedniego kwartału.

W sprawozdaniu sejmowej Komisji Nadzwyczajnej  z prac nad ustawą z dnia 14 stycznia br. i przekazanej z poparciem rządu pod głosowanie Sejmu, na najbardziej korzystne i w pełni przewidywalne ceny (określone na 15 lat) mogły liczyć jedynie większe przedsiębiorstwa - uczestnicy systemu aukcyjnego. Zdecydowanie najniższe ceny (znacznie poniżej rzeczywistych kosztów wytwarzania energii) zaoferowano osobom fizycznym. Dyskryminującą i niezwykle - z przyczyn ekonomicznych - ryzykowną dla samych zainteresowanych, sytuację najmniejszych producentów energii z OZE (zaoferowane pozorne wsparcie) pogarszają niejasne uwarunkowania podatkowe (zwłaszcza PIT, VAT, ale również akcyza), całkowicie pominięte przez ustawodawcę przy doborze i uzasadnianiu  intensywności wsparcia dla mikroinstalacji. 

Wobec zagrożenia, że osoby fizyczne (tzw. prosumenci) miałyby dopłacać (ponosząc straty finansowe) do dodatkowych (nadmiernych) zysków koncernów energetycznych, Sejm dwukrotnie: najpierw - w dniu 16 stycznia br. - zmieniając sprawozdanie Komisji, a potem - w dniu 20-lutego - odrzucając poprawki Senatu, zdecydował o wprowadzeniu, na ostatnim etapie procesu legislacyjnego, dla najmniejszych podmiotów tzw. „sejmowej poprawki prosumenckiej” w postaci taryf gwarantowanych. Poprawka prosumencką, przegłosowana wbrew stanowisku rządu, była jedną spośród kilkuset innych wprowadzonych pod koniec procesu legislacyjnego, głównie z inicjatywy rządu. Pytania o interpretację, zwłaszcza ostatnich kilkudziesięciu merytorycznych poprawek senackich i sejmowych, są w pełni zrozumiałe, a tym bardziej w obszarze „prosumenckim” związanym z wprowadzeniem systemu taryf gwarantowanych. 

Formalną i funkcjonalną wykładnią przepisów ustawy zajmą się w praktyce jej stosowania organy władzy i administracji oraz sądy, tym bardziej, że w zasadzie żaden z uchwalonych przepisów składających się na nowy system wsparcia OZE nie był dotąd w Polsce stosowany. Generalnej próby interpretacji wymagają przede wszystkim przepisy dotyczące taryf gwarantowanych dla najmniejszych mikroinstalacji, w szczególności z uwagi na kontekst i przesłanki ich uchwalenia oraz celowość i funkcjonalność przepisów.

Sejm, uchwalając poprawkę prosumencką (nazywaną tak popularnie - ustawa nie definiuje pojęcia „prosument” i nie pojawia się ono w jej treści) i stawiając na rozwój energetyki „obywatelskiej” kosztem energetyki „korporacyjnej”, naprawił zasadniczy błąd ustawy o OZE, który wynikał z niewłaściwej oceny skutków regulacji i prowadził do dyskryminujących i nieoptymalnych ekonomicznie rozwiązań. Wobec całkowicie jednak odmiennej koncepcji poprawki sejmowej i rozwiązań w zakresie mikroinstalacji w wersji rządowej ustawy, nie można systemu taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów interpretować jedynie w kontekście innych przepisów ustawy. Odwołać się należy także do intencji, autorów poprawki prosumenckiej - posłów wnioskodawców (wspartych niezwykle szeroko przez stronę  społeczną) oraz – przez analogię – do generalnych zasad stosowania taryf gwarantowanych (instrument mający swoją definicję, osadzenie prawne w dyrektywie o OZE i unijnych zasadach pomocy publicznej oraz szeroko stosowany w UE – w 20 krajach). Punktem odniesienia do warunków polskich jest ekspertyza Instytutu Energetyki Odnawialnej dla Ministerstwa Gospodarki pt. „Analiza możliwości wprowadzenia systemu Feed-in tariff dlamikro i małych instalacji OZE” z lipca 2012 roku"   oraz wersja 2.01 projektu ustawy o OZE z października 2012 roku wraz z ówczesnym uzasadnieniem.

Taryfa gwarantowana (FiT z ang. feed-in tariff) generalnie (i w odniesieniu do przepisów uchwalonej ustawy o OZE) określa stałą w danych okresie (15 lat) cenę jednostkową zakupu przez tzw. sprzedawcę zobowiązanego energii elektrycznej wytworzonej w mikroinstalacjach (o mocy do 3 i 10 kW włącznie) przyłączonych do sieci niskiego napięcia. Określona w ustawie o OZE cena jest ceną urzędową netto (skalkulowaną na dany moment na podstawie rozłożonych na 15 lat kosztów produkcji energii, tzw. LCOE). W ustawie o OZE przepisy dotyczące indeksowania wskaźnikiem inflacji ceny sprzedaży energii odniesiono tylko do systemu aukcyjnego. Na bieżąco indeksowane są ceny w systemie net-metering, a w systemie kwartalnym indeksowane są ceny energii dla osób fizycznych sprzedających nadwyżki energii. Zasadą ogólną systemy taryf gwarantowanych w UE jest ich  indeksowanie coroczni ogólnym wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług. 

 

W uchwalonej ustawie o OZE nie ma zapisów ograniczających poszczególnym podmiotom możliwość skorzystania z gwarantowanych cen sprzedaży energii elektrycznej z mikroinstalacji do 10 kW, zarówno w przedziale mocy do 3 kW, jak i w przedziale mocy od 3 kW do 10 kW. System cen gwarantowanych nie jest reglamentowany podmiotowo, a tylko ograniczony technologicznie do rodzajów mikroinstalacji wymienionych w odpowiednich przepisach ustawy. Oznacza to, że system FiT będzie dostępny dla wszystkich - osób fizycznych, samorządowych, stowarzyszeń oraz firm. Oznacza to, że system FiT na zakup energii będzie dostępny dla każdego podmiotu, zarówno dla osób fizycznych, samorządowych stowarzyszeń oraz firm. Jednak w zależności od innych przepisów ustawy, osobom fizycznym będą przysługiwały zdefiniowane w ustawie prawa szczególne, np. do przyłączenia do sieci i założenia licznika inteligentnego bez dodatkowych kosztów, przy czym pozostałe podmioty będą ponosiły ww. koszty w 50%. 

Przepisy artykułu 41 ustawy o OZE, które mówią o cenach gwarantowanych, wchodzą w życie wraz z rozdziałem 4 ustawy o OZE, czyli w dniu 1 stycznia 2016 roku, co oznacza, że systemem cen gwarantowanych będzie objęta sprzedaż energii z tych mikroinstalacji, które po raz pierwszy wyprodukują energię elektryczną po 1 stycznia 2016 roku. Cała zaoferowana energia wyprodukowana z mikroinstalacji o mocy do 10 kW będzie mogła być sprzedawana (bez żadnych ograniczeń) po cenach gwarantowanych, a nie tylko jej nadwyżki ponad własne zużycie. Nie oznacza to jednak wcale, że właściciel mikroinstalacji musi sprzedać całość wyprodukowanej energii do sieci. To on sam, dysponując inteligentną technologią, w zależności od bieżącej relacji cen energii kupowanej od dostawcy i wysokości jego taryfy gwarantowanej (obowiązującej w chwili wejścia systemu), będzie decydować o tym, czy i w jakim zakresie sprzedaje wyprodukowaną energię, a w jakim zużywa ją na potrzeby własne.

Taryfy gwarantowane określone w ustawie o OZE w przypadku mikroinstalacji o mocy do 3 kW mają zastosowanie do momentu, gdy suma mocy tych instalacji osiągnie 300 MW, a w przypadku instalacji o mocach 3-10 kW do czasu, gdy suma mocy tych instalacji osiągnie 500 MW. Po osiągnięciu wskazanych pułapów i jeśli nie nastąpią zmiany w przepisach, wszystkie kolejne mikroinstalacje o mocy do 10 kW budowane po 2020 roku lub po przekroczeniu  ww. limitów „mocowych”, podlegałaby ogólnym zasadom rozliczeń np. na zasadach net-metering.

Taryfy gwarantowane to swoista nakładka („łata”) na ogólny system rozliczeń sprzedaży energii z mikroinstalacji o mocy do 40 kW w ustawie o OZE, który w obecnych warunkach uniemożliwia realizację inwestycji w zgodzie z rachunkiem ekonomicznym, a którego podstawową zasadą w odniesieniu do osób fizycznych jest prawo sprzedaży nadwyżek energii ponad własne zużycie w rozliczeniach półrocznych za 100 proc. tzw. ceny rynku konkurencyjnego energii elektrycznej, a dla osób prawnych – rozliczenie półroczne na zasadzie tzw. net metering). Wprowadzenie systemu cen gwarantowanych w zakresie instalacji o mocy do 10 kW nie odbiera ich właścicielom prawa do rozliczeń za energię wprowadzoną do sieci po cenie rynku konkurencyjnego (dla osób fizycznych), ani też skorzystania z net-metering (dla firm), ale w zakresie do 10 kW w pierwszych kilku latach daje tym najmniejszym wytwórcom możliwość wyboru pomiędzy cenami gwarantowanymi a ww. systemami. Nie ma możliwości łączenia tych systemów wsparcia.

System taryf gwarantowanych FiT dla mikroinstalacji mieści się w unijnych zasadach pomocy publicznej, ale nie powinien być łączony z systemem dotacji (środki publiczne), gdyż taryfy kalkulowane są na podstawie rzeczywistych kosztów wytwarzania energii LCOE, bez uwzględnienia jakichkolwiek innych instrumentów wsparcia*. W przeciwieństwie do systemów dotacyjnych (wpływających zazwyczaj na doraźne podnoszenie cen i brak trwałych zachęt do podjęcia produkcji urządzeń), system FiT uznawany jest za najbardziej skuteczny instrument tworzenia rynku (różnorodność technologiczna i podmiotowa) oraz wspierania innowacji i stymulowania rozwoju technologii OZE, a także krajowego przemysłu. Jest to o tyle ważne, że tempo zmian regulacji prawnych w Polsce w obszarze energetyki, w tym OZE,  jest znacząco zbyt wolne w stosunku do tempa rozwoju technologii i po raz kolejny prawo mogłoby się stać barierą postępu technologicznego.

Dociera do mnie wiele szczegółowych pytań i indywidualnych opinii. Nie jestem w stanie na nie wszystkie odpowiadać i nie zawsze wiem jak odpowiedzialnie odpowiedzieć. Zachęcam zatem do dzielenia się nimi w komentarzach pod postem. Do pogłębionej  dyskusji w szerszym gronie  zapraszam w ramach konsultacji on-line w dniu 12 marca (rejestracja na stronie internetowej IEO.

Analizy i kolejne komentarze związane z poruszonym problemem oraz rządowym podejściem do interpretacji przepisów i proponowanych kierunkach ich zmian przeczytać w nowszych materiałach po poniższymi linkami :

1. Zapowiedź nowelizacji ustawy o OZE
2. Rządowa propozycja nowelizacji przepisów
3. Opinia IEO o projekcie nowelizacji ustawy o OZE 

PS.  Powyższy wpis został powielony na innych portalach i tamże pojawiły się uzasadnione wątpliwości do  sformułowania, że "system wsparcia zaadresowany do osób fizycznych w postaci możliwości sprzedaży do sieci nadwyżek energii z mikroinstalacji  po średniej cenie energii z poprzedniego kwartał jest też ... systemem net metering". Zgadzając sie formalnie z takim  wnioskiem, wypadało mi  tamże wyjaśnić co miałem na myśli piszą powyżej, że  "net-metering"  jest dla firm, a nie dla osób fizycznych. 

Miałem na myśli klasyczną definicję „net metering” (NM), który jest instrumentem wsparcia OZE, a nie instrumentem wsparcia przedsiębiorstw energetycznych przez osoby fizyczne.

Aby NM dla mikroinstalacji miał sens dla osoby fizycznej  i był instrumentem wsparcia OZE (nie twierdzę, ze wystarczającym), rozliczenie powinno następować  po składnikach zmiennych w cenie detalicznej, czyli obecnie  dla typowego gospodarstwa domowego ok. 50-55 gr./kWh. Rozliczenie po cenie detalicznej jest wręcz wybudowane w definicję NM. Tymczasem ustawa o OZE proponuje cenne do rozliczeń w postaci 100% ceny hurtowej z poprzedniego kwartału (ok. 19 gr/kWh), która wcale w następnych latach nie będzie rosła, a dodatkowo cena ta będzie jeszcze obciążona kosztami bilansowania. Analiza od  strony pionowo zintegrowanego przedsiębiorstwa energetycznego pokazuje, że  opłaca mu się zakup energii ze źródła prosumenckiego po cenie 60-65 gr./kWh.  Jeżeli jeszcze wziąć dodatkowo pod uwagę fakt, że przeważającym źródłem będą systemy PV wytwarzające energie w szczycie, cena ta mogłaby być jeszcze wyższa. Tak wiec zgadzając się z interpretacją prawną, że osoba fizyczna będzie mogła rozliczyc się po faktycznym saldzie, tak jak obecnie robi to ryczałtem w okresach półrocznych, nie mogę zaproponowanego rozwiązania nazwać ani klasycznym  NM ani systemem wsparcia. Wole używać terminu z „małego trójpaku”, odnoszącego się do możliwości sprzedaży „nadwyżek”, ale po cenie wynoszącej nie 80% tylko 100% ceny hurtowej, bo taka była też intencja wnioskodawców tej poprawki (nie chodziło o NM, bo i nie ma takich rozwiązań NM na świecie).

Nie znaczy to,  że jestem zachwycony forma NM zaproponowana dla firm, bo nie wiem jaka tu będzie praktyka. Ustawa nie określa ceny po jakiej sprzedana zostanie nadwyżka (jest to dopuszczalne w systemach NM). Będzie to przedmiotem umowy z dostawca energii. Ale pewne jest to,  ze firmy pracujące w dzień i płacące w szczytach dziennych wyższe ceny za energię będą mogły więcej zarobić na oszczędności wynegocjować wyższe ceny sprzedaży części energii niewykorzystanej, w szczytach nawet po cenach w granicach 50-60 gr/kWh.

*Pomimo, iż nie jest to wyraźnie zaadresowane w art. 39 ustaw o OZE, dotyczącym pomocy publicznej, w przypadku próby łączenia systemu FiT z innymi instrumentami wsparcia wystąpi problem udokumentowania tzw. „efektu zachęty” oraz przekroczenia dopuszczalnego przez UE poziomu wsparcia