Jak Premier Tusk zaoszczędził miliardy złotych na OZE

Na konferencji prasowej w dniu 1 kwietnia (!) premier Tusk stwierdził że: „zbyt duże wsparcie z budżetu instalacji wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii (OZE) doprowadziłoby do wzrostu cen energii i byłoby zabójcze dla polskiej gospodarki”. Zaznaczył, że rząd, nie spiesząc się z przyjmowaniem ustawy o OZE, "uratował dla polskich rodzin miliardy złotych. Dodał, że gdybyśmy poszli tropem naszych sąsiadów, musielibyśmy najprawdopodobniej w 2015 roku dopłacić z kieszeni podatnika, poprzez politykę wsparcia dla OZE, 12 mld zł. Przypomniał, że Niemcy wspierają OZE w swoim kraju kwotą 100 mld zł rocznie. Zwrócił uwagę, że tak wysokie wsparcie powoduje większe rachunki za prąd m.in. u indywidualnych odbiorców oraz większe obciążenie budżetu.

Oświadczenie premiera przypomina niestety przypisywane Wiesławowi Gomułce stwierdzenie, że „chleb zdrożał, ale lokomotywy staniały”, choć wydawałoby się, że tego typu retoryka należy już do niechlubnej przeszłości. Rodzinom, które za energię płacą i w wyniku obecnie prowadzonej polityki energetycznej będą płaciły coraz więcej  należy się w tej sprawie znacznie lepszej jakości informacja.

Nie sposób nie zauważyć, że ww. stwierdzenia są czystą demagogią - hipotetycznie zaoszczędzona kwota 12 mld zł w 2015 roku jest niemożliwa do udokumentowania, nawet na zasadach zdrowego rozsądku. Polski system wsparcia OZE na zasadzie „zielonych  certyfikatów” jest kosztowo nieporównywalny z systemem taryf gwarantowanych w wersji niemieckiej, z którego to wynikają koszty ponoszone przez tamtejsze społeczeństwo.  Wynikają jednak z niego nie tylko koszty, ale także i korzyści dla gospodarki i społeczeństwa. Niemiecki system wsparcia oznacza bowiem  inwestycje w nowe moce, które są trwałe i dostarczą energii,  przy niskich kosztach eksploatacyjnych, na następne 20 lat. Spadające w Niemczech  - znacznie  szybciej niż w Polsce (!) - poziomy wsparcia OZE, jedynie  umiarkowanie wpływają na wzrost cen dla końcowych użytkowników energii – udział kosztów energii w wydatkach gospodarstw domowych od lat utrzymuje się w tym kraju na mniej więcej stałym poziomie (niewiele ponad 2% z udziałem kosztów na OZE proporcjonalnym do ich udziału). Jednocześnie jednak coraz niższe ceny energii z OZE obniżają cenę energii dla odbiorców przemysłowych. Ma to bezpośredni związek ze spadkiem cen hurtowych na energię elektryczną, w wyniku wypychania przez OZE z rynku źródeł konwencjonalnych o najwyższych marginalnych kosztach produkcji.  Obrazowo przedstawia to ciekawy artykuł w Pulsie Biznesu o wzrastającym imporcie energii z Niemiec i o tym, że cena 1 MWh energii elektrycznej w Polsce w kontraktach z dostawą na 2014 rok jest o 31,6 zł/MWh wyższa  niż w Niemczech, a niekorzystne trendy w cenach energii i saldzie wymiany handlowej będą wzrastać w 2015 roku i dalszych. Przejściowy wzrost cen energii w Niemczech jest efektem przemyślanej i konsekwentnie wspieranej inwestycji w OZE, a w Polsce proporcjonalnie równie wysoki wzrost cen jest efektem braku inwestycji i rosnącą monopolizacją.

Należy pamiętać, że obecny, niezmiernie kosztowny w stosunku do zrealizowanych nowych inwestycji system wsparcia OZE w Polsce pochodzi z roku 2004 i zaprojektowany został w celu implementacji w Polsce dyrektywy 2001/77/WE dotyczącej promocji energii elektrycznej z OZE i celów na rok 2010. Od 5 lat obowiązuje nas kolejna dyrektywa 2009/28/WE, gdzie między innymi zobowiązania dotyczą energii finalnej, a cele są wiążące w odróżnieniu od poprzedniej dyrektywy.

Tak więc, jako że wstrzymując przyjęcie ustawy o OZE, od ponad czterech lat wdrażamy nie tę dyrektywę co trzeba, niewiarygodnie brzmi zdanie premiera, że rząd dzięki temu uratował dla polskich rodzin hipotetyczne miliardy złotych. Równie dobrze mogę „uratować” budżet mojej rodziny/firmy zaprzestając płacenia podatków – fakt, przez jakiś czas będę miał do dyspozycji większy budżet, ale w końcu Urząd Skarbowy mnie dopadnie. Różnica polega na tym, jak długo można utrzymywać te złudzenia – US z pewnością dopadnie mnie szybciej niż biurokracja UE polski rząd. A, no i jak mnie dopadną, to bez wątpienia nadal będę za moje czyny odpowiedzialny na mocy krajowego prawa – podczas gdy premier Tusk już niekoniecznie (po co zatem wychodzić z komunikacją społeczna poza horyzont czasowy następnych wyborów - vide cytowana na wstępie konferencja prasowa). Polskie rządy od lat tolerują nierówny podział kosztów i korzyści z rozwoju OZE w naszym kraju i  „wrzucanie” wszystkich kosztów wsparcia OZE do naszych rachunków, bez wymogu realizacji inwestycji. Przede wszystkim chodzi tu o współspalanie biomasy z węglem  i energetykę wodną. Społeczeństwo i gospodarka nic z tego wsparcia, poza kosztami nie mają. W szczególności nie mają nowych mocy i dodatkowej energii i nie będą miały, bo współspalające bloki węglowe przestaną wkrótce zupełnie działać, a zamortyzowane duże elektrownie wodne, choć bez powodu korzystały przez lata ze wsparcia, to nie zadbały nawet o pełne odtworzenie majątku. Kolejne opóźnienia w uchwaleniu ustawy o OZE i pojawiające się coraz bardziej zdumiewające koncepcje tej ustawy konserwują stary system i pozwalają na kontynuację wliczania nieuzasadnionych kosztów w rachunki za energię elektryczną także w 2015 roku. Ta niepotrzebnie wydana kwota wsparcia na OZE w 2015 roku wyniesie ok 3 mld zł.

Ale skąd mogły się wziąć te „miliardowe oszczędności” w wystąpieniu premiera? Nie jest znana żadna inna analiza w tym zakresie poza oceną skutków regulacji (OSR) do projektu ustawy o OZE (v.6.3). Warto przyjrzeć się bliżej tej pracy. Po wielu „arytmetycznych” wywodach, autorzy OSR dochodzą do konkluzji w jednej z końcowych tabel, gdzie porównują prognozę kosztów obecnego systemu wsparcia przy założeniu wartości świadectwa pochodzenia jako maksymalnie wysokiej wartości zielonych certyfikatów (równej waloryzowanej opłacie zastępczej), z kosztami „zoptymalizowanego” systemu wsparcia. Wnioskują, że skumulowana na koniec 2020 roku  różnica w kosztach  na rzecz „systemu zoptymalizowanego” to 11.374 mln zł (35.028-23.654), co zbliżone jest jakby do jednej z podanych kwot „oszczędności” podanych przez premiera. Ale warto przyjrzeć się bliżej także sposobowi obliczenia ww. kwoty.  

W styczniu ocenę OSR do poprzedniej wersji projektu ustawy o OZE (najnowszy  OSR tylko nieznacznie zszedł w dół z „oszczędnościami) wykonał Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO).  IEO podważył szereg elementów kosztowych OSR, a wyniki tych analiz przesłane zostały do autorom OSR. Zwracał uwagę na to, że wprowadzenie systemu aukcyjnego w proponowanej wersji uczyni rynek wewnętrzny mniej przewidywalnym i mniej konkurencyjnym dla inwestorów i w efekcie wspiera import. Zwracał uwagę, że w OSR nie ma spójności pomiędzy analizą kosztów produkcji energii LCOE i oceną wysokości luki finansowej do pokrycia systemem wsparcia, a analizą finansowych skutków wdrożenia projektowanej regulacji oraz, że analiza w zakresie LCOE wykonana została dla innych uwarunkowań prawnych i nie można się nią posługiwać do obliczeń „oszczędności” w nowym systemie wsparcia. OSR nie odnosić się też do tego co było już omawiane na blogu odnawialnym - niesprawiedliwego społecznie i nieracjonalnego gospodarczo podziału kosztów i korzyści wynikających z regulacji. IEO wskazuje też na szereg błędów w analizach towarzyszących OSR.

IEO wyliczył, że różnica pomiędzy obecnym (wysoce nieefektywnym i nieracjonalnym),  a proponowanym systemem wsparcia do 2020 roku wynosi maksymalnie ok. 8 mld zł. Ale gdyby realnie popatrzeć na założenia nowego systemu wsparcia i ryzyko z nim związane, to łączne koszty „zoptymalizowanego” systemu wsparcia tylko do 2020 roku byłyby minimum o 1,8 mld wyższe od podanych w OSR kosztów obecnego (nieefektywnego) systemu wsparcia. Tak więc owe rzekome oszczędności wynikają chyba tylko z tego, że rząd zaproponował system tak fatalny, że nawet obecny jest lepszy. Innowacją  jest to, że tym razem "sprzedaż Niderlandów" odbywa się na zasadzie kredytu z płatnością zaraz po wyborach w 2015 roku. Mechanizm przepychania kosztów na „po wyborach” został szczegółowo omówiony w poprzednim wpisie, a na naganność odzierania przyszłości z energii w celu uzyskania korzyści teraźniejszych wskazywał także na tym blogu autor Ekonomii dobra i zła. Krótko zjawisko to w kontekście blokowania innowacji i utraty szans rozwojowych ujął ostatnio prof. Kleiber postulując, aby „nacisk położyć (...) w większym stopniu na programowanie strategiczne, prowadzące do zmian struktury poszczególnych sektorów gospodarki, a nie – jak obecnie – na programowanie operacyjne, wspomagające wprawdzie skutecznie bieżące potrzeby (…), ale kosztem petryfikacji starych struktur”. Absolutnie nie wiadomo jak rząd ma zamiar spowodować, że „OZE będą istotnym elementem bezpieczeństwa energetycznego”, skoro zagrożenie narasta teraz, wraz z kryzysem ukraińskim, a rząd „nie spieszy się z inwestycjami w OZE”. Dziwna to logika.

IEO w swojej ocenie OSR za największy  problem  uznał  przesuwanie kosztów poza okres wyborczy (2015) i zbyt krótki (2020) okres analizy, nie uwzględniający efektów po 2020 roku (pełna komercjalizacja OZE, efekty środowiskowe, społeczne, wzrost innowacyjności gospodarki i bezpieczeństwa energetycznego, czy w końcu niższe ceny energii). OSR (i premier w swojej wypowiedzi) zamknął też oczy na wielce prawdopodobną  karę za niewypełnienie celu dyrektywy w 2021 roku lub  - zgodnie z dyrektywą - kosztowny (wielomiliardowy) transfer statystyczny niedoboru energii z OZE, zapewne z tak ochoczo krytykowanych Niemiec.

Z danych ekonomicznych przygotowanych przez IEO, a w sposób merytorycznie nieuprawniony wykorzystanych w OSR można wyciągnąć jeszcze jeden wniosek. Obecna polityka być może doprowadzi do niewielkiego ograniczenia kosztów do połowy 2015 roku, prawdopodobnie  podniesie koszty do 2020 roku (rząd będzie musiał zachęcać inwestorów do aukcji nieproporcjonalnie  wysokimi cenami referencyjnymi i ratować się transferem statystycznym), ale wywoła eksplozję kosztów zaraz po 2020 roku.

Syntetyczną ilustrację wyników analiz IEO do 2030 roku i sposobu w jaki powinny być interpretowane przedstawia poniższy rysunek. 

Rysunek prezentuje średnie koszty energii wytwarzanej z krajowego „miksu” energetycznego (struktura wytwarzania taka jak zaproponowana w programie Polskiej Energetyki Jądrowej PPEJ) z kosztami zewnętrznymi i bez kosztów zewnętrznych oraz koszty energii obliczone przez IEO. Obszar zacieniowany na wykresie oznacza skalę kosztów zewnętrznych, które ponosi społeczeństwo, przyroda i gospodarka, których nie ponosi bezpośrednio sektor energetyczny. Są w śród nich także koszty, które obciążają obecnie budżet ministerstwa zdrowia, któremu koszty i poziom niezbilansowania systematycznie podnosi energetyka.  Koszty energii z nowobudowanych OZE (w proponowanym w KPD „miksie”) będą niższe od kosztów energii z systemu energetycznego (bazującego ciągle w znacznej części na już zamortyzowanych elektrowniach) począwszy od 2024 roku, a w sytuacji uwzględnienia kosztów zewnętrznych nowe OZE byłyby w pełni atrakcyjne kosztowo już od 2018 roku. Wszystkie nowobudowane i planowane do oddania w latach 2015-2018 roku elektrownie konwencjonalne (węglowe, gazowe i jądrowe) dają koszty energii powyżej 250 zł/MWh i po uwzględnieniu kosztów zewnętrznych nie są już konkurencyjne wobec nowobudowanych elektrowni wykorzystujących odnawialne zasoby energii. Nowe, mniej emisyjne elektrownie konwencjonalne (węglowe z CCS, gazowe i jądrowe) nawet bez kosztów zewnętrznych oddawane nie będą konkurencyjne w porównaniu z większymi farmami fotowoltaicznymi i wiatrowymi już w latach 2019-2022).

Czemu i komu służy zatem „niespieszenie się z przyjmowaniem ustawy o OZE”? Czy zaraz po wyborach wszyscy mieszkańcy Polski mają przenieść się do Niemiec w poszukiwaniu taniej energii, czy też trzeba szybko rozbudować połączenia między-systemowe i postawić na import energii? Kto zapłaci za skutki tych opóźnień?

Pytania te wypada zadać pracownikom Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, którzy albo nie rozumieją tego co robią, zarówno jeśli chodzi o kształt projektu ustawy, harmonogramy i skutki, albo w ferworze kampanii wyborczej instrumentalizują dokumenty rządowe na rzecz ulotnych „sukcesów medialnych”, które życie bardzo szybko zweryfikuje. W obydwu przypadkach narażają na szwank urząd premiera i wiarygodność ich szefa.