czwartek, maja 01, 2014

Jak przed wejściem do UE ustalaliśmy pierwsze cele na OZE, jak były negocjowane i wdrażane dyrektywy oraz czy dzisiaj po 10 latach w UE robimy to lepiej?



Na fali obchodów jubileuszu 10-lecia obecności Polski w UE trudno o krytyczne oceny tego co udało się nam dzięki Unii i w Unii osiągnąć. Nie zapomnę jak drugiego dnia po wejściu Polski do UE (2-go maja 2004r.), przylatując do Dublina na spotkanie unijnej grupy refleksyjnej ManagEnergy Reflection Group w sprawie zrównoważonej środowiskowo energetyki w UE, na przejściu granicznym zauważyłem napis „Welcome  our guests from New Member States” (obok była  Polska flaga, wywieszona akurat w po raz pierwszy obchodzony w Polsce "dzień flagi") i jak urzędnik imigracyjny na sam widok okładki mojego paszportu otworzył szeroko ręce i powiedział po polsku z całkiem dobrze wyuczonym akcentem „Dzień dobry, zapraszamy”. Po raz pierwszy w życiu nie musiałem czekać w kolejce i odpowiadać na podejrzliwe pytania  dlaczego i do kogo przyjechałem, poczułem się jak u siebie. Ale irlandzki urzędnik ufając tylko okładce paszportu nie wiedział do końca kogo wita :) i nie mógł wtedy jeszcze np. wiedzieć, że Polska stanie się szybko głównym hamulcowym w rozwoju zielonej energii w UE (przyznam, że ja też nie). Nie widział też tego, że Irlandia - nie bez powodu nazywana "zieloną wyspą" - może już po kilku latach funkcjonowania w poszerzonej Unii stracić do niej entuzjazm (słynne problemy tego kraju z eurosceptykami w referendum w 2008 r. w sprawie  traktatu lizbońskiego i mało chlubny powrót do idei unijnych dopiero w szczycie kryzysu  2009 roku).

Trudno jednak być w tym dniu malkontentem, nawet myśląc o sektorze energetyki odnawialnej który jest obecnie w Polsce w niczym nieuzasadnionej niełasce politycznej, bo bez naszego członkostwa w UE odnawialnych źródeł energii nie byłoby w ogóle. Powstaje jednak pytanie jak my ten czas wykorzystaliśmy w sensie politycznym i czy czegoś się nauczyliśmy, a przede wszystkim czy zrozumieliśmy dlaczego OZE, zwłaszcza będąc w UE warto wspierać. Jak patrzę na nasze obecne zmagania z wdrażaniem kolejnej dyrektywy dot. OZE, to śmiem twierdzić,  że w tym obszarze nauka ciężko nam przychodzi i stąd moje dzisiejsze Déjà vu.
Przypomnę, aby wejście Polski do UE w  maju 2004 mogło się spełnić potrzebne było wcześniejsze  wdrożenie pierwszej dyrektywy o OZE. Agenda członkostwa Polski (i innych 9 krajów kandydujących) wymagała zakończenia już w 2002 roku procesu ustalania celu krajowego wdrożenia pierwszej dla tego sektora unijnej dyrektywy 2001/77/WE (z 2001 roku). Można było ew. wziąć pod uwagę też wstępne wytyczne Komisji Europejskiej (KE)  i  zalecenia  Rady UE z listopada  2002 roku w sprawie ówczesnego projektu (drugiej) dyrektywy o promocji wykorzystania biopaliw w sektorze transportu, ale dyrektywa  (znana potem jako 2003/30/WE) weszła w życie dopiero w połowie 2003 roku, a wiec w 2002 r. nie było obowiązku jej wdrożenia na etapie negocjacji akcesyjnych. Celem pierwszej dyrektywy było osiągnięcie 7,5 % udziału energii z OZE w bilansie zużycia energii elektrycznej brutto 2010 roku oraz 5,75% udziału biopaliw  w bilansie zażycia paliw transportowych. Pierwsze cel był wyznaczany oddzielnie dla każdego z krajów na zasadzie „burden shearing”, drugi był jednakowy dla wszystkich krajów (biopaliwa można bowiem kupić i przewieść, tam gdzie trzeba). Co ważne, obydwa cele były indykatywne, czyli niewiążące, a zatem niezagrożone karą za ich niespełnienie.  Nb. sytuacja z obecną dyrektywą 2009/28/WE wygląda zupełnie inaczej – tu za brak osiągnięcia celów wyznaczonych na 2020 rok trzeba będzie płacić.

Celu dot. energii z OZE w 2010 roku Polska nie osiągnęła, zabrakło ponad 0,5% (w 2010 r. wytworzyliśmy z OZE ok. 11 TWh), cel biopaliwowy został przekroczony o 0,2%.  Ale jubileusz wejścia Polski do UE jest też okazją do pokazania skąd się 7,5% cel dla Polski wziął i jakie były okoliczności podejmowania decyzji o jego wysokości i sposobie jego wdrożenia. Dodam, że argumentem za implementacją przez Polskę dyrektyw był dostęp Polski od 20 mld Euro funduszu UE na lata 2004-2006, gdzie już wtedy OZE były tylko jednym z priorytetów budowania spójności społeczno-gospodarczej, ale jeszcze bez celów klimatycznych. Teraz gra się toczy o wykorzystanie 82 mld Euro z celami na rzecz gospodarki "niskowęglowej" – tak to się prawidłowo nazwa "niskoemiyjnej" polityki UE.
Przystępując do rozmów o dyrektywie 2001/77/WE rząd RP w 2002 roku w ramach negocjacji akcesyjnych zaproponował dla Polski cel na 2010 rok w wysokości zaledwie 3,5% (w 2001 roku udział ten wynosił 2,1%,), ale strona polska nie potrafiła swojej propozycji uzasadnić żadnymi poważniejszymi analizami, co stało się niemalże zasadą w relacjach z UE po dzień dzisiejszy. Potrafimy bowiem się nie zgadzać na propozycje KE czy ostatnio blokować, a twórcze myślenie, prognozowanie i proponowaniem czegoś własnego to już nie nasza specjalność.  Wielkie było wówczas w tej sprawie zdziwienie KE naszą propozycją, bo po za calami stoją też oczywiste korzyści i dodatkowe fundusze. Jej propozycja negocjacyjna bazująca na symulacji polskiegosektora energetycznego modelem SAFIRE (razem z zespołem brałem w tym udział) opierała się na scenariuszu niskim (7,5%), ale miała też przygotowany scenariusz wysoki  (10,3%) - tak jak w tabeli, która dla pamięci zbiorowej wklejam poniżej  (pozwolę sobie zwrócić uwagę nie tylko na cel, ale też na to, że nawet przez KE  przeszacowana była prognoza zapotrzebowania na energię elektryczną w 2010 r., jak i wzrost PKB w pierwszych latach po akcesji).
Rozbieżności w celach były tak duże, że negocjatorzy KE w trakcie spotkania z delegacją polską  położyli na stole przetłumaczoną w EC BREC na angielski (wtedy polski nie był jeszcze językiem UE)  przyjęta przez rząd w 2000r. i zatwierdzoną przez Sejm w sierpniu 2001 r. „Strategię rozwoju energetyki odnawialnej z trzema scenariuszami rozwoju energii elektrycznej z OZE (7,5%, 9% i 12,5% w bilansach produkcji energii). Zapytano polskich negocjatorów czy taki dokument znają. Stronie polskiej trudno było dyskutować. W ten oto, niestety dla nas wstydliwy sposób, cel na 2010 roku został dla Polski ustalony na 7,5% (dodam, że Strategia rozwoju energetyki odnawianej zawierała też 14% cel udziału OZE w 2020 roku i był on brany pod uwagę przy wyznaczaniu obecnego celu dla nowej dyrektywy). Cel 7,5% miał być zrealizowany w Polsce przez szeroko rozumianą ustawę o OZE (w 2012 roku – kolejne Déjà vu - trwały intensywne prace nad taką regulacją), ale rząd, nie bacząc na faktyczny, szeroki cel dyrektywy 2001/77/WE (miała ona głównie zapewnić dostęp producentom energii z OZE do rynku i do sieci) wykorzystał wysoki jego zdaniem, nieobowiązkowy cel ilościowy i poprzez zmiany w Prawie energetycznym zaordynował rynkowi współspalanie biomasy w elektrowniach  węglowych jako "polski sposób na otwarty rynek OZE". I dążył do tak wąsko rozumianego celu i nawet dalej dziwnie zdeterminowany dąży nie zauważając nawet, że od 2011 roku dyrektywa już nie obowiązuje i że zmienił się i rynek i zasady gry w UE.  Także i w tym przypadku  trzeba przyznać rację prof. Ewie Łętowskiej, która oceniając wdrażanie dyrektyw UE w Polce zwraca uwagę na to, że nie rozumiemy celów dyrektyw i nie umiemy dobrać narzędzi do ich realizacji, a od siebie dodam, że niewiele się w tej sprawie nauczyliśmy przez ostatnie 10 lat.

Zupełnie inaczej, ale to nie znaczy że lepiej, podeszliśmy do dyrektywy biopaliwowej. Tu już od początku 2002 roku zaczęliśmy procedować rządowy projekt ustawy o biopaliwach, choć nie było jeszcze dyrektywy unijnej. Ustawa została uchwalona 2 października 2003 r. jako bubel prawny podważony (rok później) przez Trybunał Konstytucyjny. Tu nam zaordynowano biopaliwa pierwszej generacji (biodiesel),  które miały uszczęśliwić wąską grupę wielkoobszarowych producentów rzepaku (niekoniecznie rolników i obszary wiejskie ani środowisko, a o to chodziło w dyrektywie), choć jakby już wtedy ktoś uważnie przeczytał dyrektywę z 2003 roku to łatwo wywnioskowałby, że przy naszym podejściu niezgodnym z celem unijnej dyrektywy szybko zderzymy się z unijnymi kryteriami środowiskowymi i ograniczeniami etycznymi (bioapliwa nie mogą uszczuplać produkcji żywności) i, tak jak i w przypadku współspalania, zmarnujemy kolejne pieniądze na inwestycje bez przyszłości. 

W obydwu przypadkach można było inaczej, a przede wszystkim najpierw należało ze zrozumieniem czytać cele dyrektyw i nie myśleć w kategoriach tylko wybranych silnych grup interesów typu operatorzy elektrowni węglowych czy producenci rzepaku, ale całościowo. I patrzeć dalej niż na kilka lat do przodu. Negocjując cele ilościowe i kombinując w sprawie ich wdrażania kolejne rządy, mówiąc językiem piłkarzy,  kiwają bez końca, do momentu aż się same zakiwają. Dzieje się to pod szyldem obrony rzekomych interesów narodowych (czytaj silnych grup interesów, a nie społeczeństwa jako całości, bo ono w nieprzejrzystym systemie nie może zająć stanowiska i wyartykułować potrzeb) i z tego rzekomo "ważnego" powodu negocjowanie jest tajne. Do tej pory nie znamy np. polityki energetycznej '2050 bo to tajna broń do negocjacji z wrogiem jakim jest UE, a tym czasem ogłupiałe firmy krajowe nie wiedzą co robić. Trudno zatem po czasie o jednoznaczną odpowiedzialność rządu przed społeczeństwem tym zakresie (jeszcze trudniej o odpowiedzialność personalną). Dlatego tak słabo uczymy się Unii Europejskiej i dlatego nie uczymy się nawet na własnych  błędach.

Do dzisiaj, 5 lat od daty wejścia w życie, nie wdrożyliśmy „nowej” dyrektywy 2009/28/WE o promocji OZE, pomimo tego, że już za samo niewdrożenie (pomijam, że tym razem cel na 2020 jest już obowiązkowy i związany z nieuchronną karą)  grozi nam jeszcze w tym roku wymierzenie kary w wysokości 133 tys. Euro za każdy dzień opóźnienia. Przy ogólnej liczbie 87 postępowań KE wszczętych przez przeciw Polsce za nie wdrożonych lub błędnie wdrożonych dyrektyw, jest to w tej chwili jedna z ośmiu spraw przeciwko Polsce w unijnym Trybunale Sprawiedliwości, czyli jest to sprawa poważna. Ale problem jest generalny. Do niedawna byliśmy na ostatnim miejscu w UE pod względem tzw. wskaźnika deficytu wdrożenia  dyrektyw UE (dla Polski 1-2% wszystkich dyrektywy przy średniej unijnej 0,7%, najwięcej w obszarze energii i środowiska). W jaki sposób zatem zamierzamy zatem wydać 82 mld Euro, które są na wdrożenie celów polityki UE, czyli też celów dyrektyw i gdy w przypadku gospodarki niskowęglowej mamy tzw. „ring fencing” (minimum 20%  środków na ten cel)? Dodam, że w dalszym ciągu jesteśmy na ostatnim miejscu pod względem tzw.  wskaźnika nieprawidłowości wdrożenia dyrektyw (2,1%, 3 razy  więcej niż średnia unijna).

Przykład z wdrożeniem „nowej” dyrektywy o OZE jest drastycznym potwierdzeniem tezy o braku uczenia się. Czy ktoś poniósł odpowiedzialność za narażenie podatnika na ryzyko podwójnej kary (za niewdrożenie i wielce prawdopodobne nie osiągniecie w 2020 roku prawnie wiążącego celu)? Powtarza się historia z niechlubną ustawą o biopaliwach. Po 3 latach pracy (w 2012 roku) nad regulacją, która miała wdrożyć dyrektywę 2009/28/WE, niewiele jeszcze wiedzący o OZE i anonimowy dla społeczeństwa autor spoza organu konstytucyjnie odpowiedzialnego za OZE jakim jest MG, zaproponował kompletnie nową koncepcję wsparcia OZE polegającą na aukcjach, dyskredytując tym samym  całkowicie system zielonych certyfikatów (u nas ŚP) i stałych taryf (FiT) jako instrumenty wsparcia OZE. Powołał się przy tym na wstępne projekty wytycznych KE  o pomocy publicznej dla OZE ,  ale ich nie przeczytał dokładnie (lub nie zrozumiał), bo są to w różnych okolicznościach środki/instrumenty dopuszczalne, a nawet zalecane. Ne przeczytał też celów dyrektywy 2009/28/WE, ale zaczął kombinować, tak jak kiedyś, "po polsku". Nie myślał o skutkach niewdrożenia dyrektywy o OZE ani o ryzyku niespełnienia celu w 2020 roku. Autor uznał, że wie lepiej. Nie czekając na zatwierdzenie wytycznych UE o pomocy publicznej i nie czytając uważnie samego projektu arbitralnie stwierdził, że UE już nie dopuszcza FiT ani nawet ŚP i zaproponował FiT z aukcjami dla wszystkich technologii oraz prezentuje to jaką "polską innowację". W efekcie mamy przede wszystkim dalsze opóźnienia oraz perspektywę olbrzymich kosztów dla społeczeństwa i zamknięcie możliwości zrównoważonego rozwoju OZE. Teraz po kolejnych zmarnowanych 2 latach od wywrócenia poprzedniej koncepcji projektu ustawy, autor tej nowej doszedł do wniosku, że może jednak lepiej sprawdzić w KE (poddać notyfikacji) czy to co wymyślił, jest zgodne z zasadami UE. Od 1989 rok, od decyzji o wejściu do UE odwaga staniała. KE się znowu zdziwi, że chcemy sobie zaszkodzić, ale jej opinia może być druzgocąca i bubel prawny, podobnie jak ustawa biopaliwowa  trafić może do kosza, a nie do Sejmu.  A zegar tyka i nie wiadomo jak  w Polsce wydać pokaźną część budżetu UE 2014-2020 zadedykowaną na niskowęglową gospodarkę i zabraknie czasu na zrealizowanie celu na 2020 rok. Energetyka odnawialna została zabetonowana na długo, a konieczne zmiany w całej energetyce zamrożone, czyli odwrotnie niż zakładała to UE w swojej polityce (spójności, innowacji, środowiskowej, energetycznej, rolnej) i w odpowiednich dyrektywach. Wypada mi pominąć milczeniem wypowiedzi tych polityków, którzy twierdzą, że opóźnienie we wdrożeniu dyrektywy OZE to korzyści dla gospodarki i dla obywateli, bo na takiej „ekonomii” się nie znam.

Znowu jako kraj przekombinowaliśmy, zakiwaliśmy się. Niby sporo już wiemy o UE i wyjątkowo twardo negocjujmy, ale daleko nam do mądrości. Nauczyliśmy się wetować i grozić wetem, ale nie nauczyliśmy się myśleć szerzej. Cytowana już prof. Łętowska zwracała uwagę na ośmieszanie się Polski walczącej w 2006 roku wetem o niższą stawkę VAT na budownictwo społeczne, podczas gdy dyrektywy unijne w których zmiany chcieliśmy blokować pozwalały Polsce na realizowanie polityki wsparcia mieszkalnictwa w sposób znacznie szerszy niż robił to rząd. Słynne polskie weta klimatyczne uniemożliwiają polskim koncernom energetycznym zainicjowanie jakiekolwiek zmiany i podjęcie prób dostosowania się do rynku. Na negatywne skutki wcześniejszego protekcjonizmu skarży się obecnie szef polskiej poczty mówiący, że podobna 10-letnia uporczywa walka rządu o monopol pocztowy (derogacje) i nie uwzględnianie rewolucji cenowej w komunikacji elekronicznej zablokowała mozliwości zmian w jego firmie i po 10 latach zapóźnień (wywiad z prezesem PP w DGP)  nie może podjąć równej walki na rynku UE.  Na niewdrożeniu dyrektywy o OZE traci państwo i jego obywatele, ale wąska grupa dotychczasowych beneficjentów systemu niesprawiedliwego i nadmiarowo wsparcia dla koncernów energetycznych będzie jeszcze bogatsza (bada to obecnie KE i imię głęboko pojętych interesów także polskiego konsumenta energii). Zdecydowanie nie o to chodzi w polityce i dyrektywach UE dotyczących OZE, środowiska czy społeczeństwa otwartego oraz spójności społeczno-gospodarczej. Nie mam poczucia, że UE proponuje cokolwiek co by nie służyło przeciętnemu obywatelowi w Polsce, ale mam czasami wątpliwości czy w taki sam sposób autentycznie troszczy się o niego jego własny rząd (rządy). Upadły zapowiadana przez poprzedni rząd polityka miłości i naprawdę istniejąca kiedyś polityka solidarności. Wydaje mi się, że rządy od czasów umowy stowarzyszeniowej zarówno w relacji z UE jak i z obywatelami  opanowały proste ... techniki seksualne (przepisywanie fragmentów dyrektyw), ale miłości w tym nie ma, no może poza olbrzymią miłością własną. Nauczyliśmy się brać (wyciskać brukselkę), ale dajemy niewiele. Tego się jeszcze od bardziej społecznie dojrzałych krajów UE nie nauczyliśmy, choć wydawało się, że ekipy wprowadzacie Polskę do UE na przełomie dwu ostatnich dekad były już na dobrej drodze. 

Brak komentarzy: