"Odnawialny" Blog: Projekt ustawy o zapobieganiu podwyżek cen energii elektrycznej budzi wątpliwości, a proponowane instrumenty nie rozwiążą istoty problemu

Na 28 grudnia zapowiedziane są jednoczesne posiedzenia Sejmu i Senatu w jednej tylko sprawie - ekspresowego przegłosowania zgłoszonego do Laski Marszałkowskiej, zaledwie w dniu 21 grudnia, rządowego projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz innych ustaw. Chodzi o wybrnięcie Polski z sytuacji w jakiej znalazł się rząd politycy, ale przede wszystkim konsumenci energii w wyniku realizacji określonej polityki energetycznej. W okresie między świątecznym zabraknie czasu na jakąkolwiek rzeczową dyskusję.

A problem jest naprawdę poważny i zbyt długo był ignorowany. Był czas na korektę, ale został zmarnowany. O nieuchronności problemu wzrostu kosztów w energetyce i sposobach ucieczki małych firm przed podwyżkami już w 2016 roku pisał w swoich analizach (opinia z 23/06/2016) Instytut Energetyki Odnawialnej. Od lipca br., po opublikowaniu w artykułu w Rzeczpospolitej pod znamiennym tytułem „Ceny prądu nas porażą. Droga energia zatopi firmy” nikt już nie powinien mieć wątpliwości, a pomimo tego na pisaną pod presją czasu propozycję rozwiązań trzeba było czekać do Bożego Narodzenia. Wnioskodawcy proponują obniżenie: a) opłaty przejściowej, b) akcyzy i pośrednio VAT na energię elektryczną i wskazują ma możliwość pokrycia większości kosztów wsparcia odbiorców energii z unijnego systemu handlu emisjami. Niezależnie rząd ma zwiększyć nadzór na państwami koncernami energetycznymi. Wszystko to razem budzi wiele wątpliwości i dlatego warto przybliżyć sposoby jakimi rząd chce rozwiązać nabrzmiały problem o niezwykłej wadze dla konsumentów, wytwórców energii i budżetu i gdzie pomoc ma dotrzeć. Łączne koszty bezpośredniej interwencji wyceniane są przez Wnioskodawcę na 3,7 mld zł w 2019 roku.

Obniżenie opłaty przejściowej o 95% ma przynieść organiczenie wysokości rachunków za „prąd” o 1,7 mld zł. Opłata ta to dodatkowy „parapodatek” na rachunku trafiający od dekady do elektrowni węglowych, wprowadzony po to aby ułatwić im zaciągane kredytów na modernizacje elektrowni). Mechanizm działania obniżki opłaty przejściowej nie został wyjaśniony w uzasadnieniu ani w ocenie skutków regulacji (OSR). Warto zauważyć, że od pewnego czasu (2016/2017) wysokość opłaty nie ma związku z rzeczywistym ustawowym celem jej wprowadzenia, który wcześniej kontrolowany był przez Prezesa URE (od 2018r. wysokość opłaty oderwana od kalkulacji kosztów, które miała pokryć, i datę zakończenia jej ustalania wyznacza Minister Energii). Pierwsze poważne zmiany w wysokości opłaty przejściowej zostały wprowadzone w 2016 roku, w sposób zaskakujący, w ramach prac nad ustawą o OZE, co zostało opisane w artykule opublikowanym na Blogu „Odnawialnym” „Dopłata do węgla w ustawie o OZE droższa niż dofinansowanie do OZE”.

Szczególnie drastycznie opłata została podniesiona dla większych gospodarstw domowych (zwłaszcza na wsi) i małych firm – tu aż o 103%. W 2018r.miała już miejsce jedna korekta, szczególnie uciążliwa dla firm energochłonnych oraz dużych. Obecnie proponowane zmiany są w zasadzie wycofaniem się z podwyżek z 2016 roku (obowiązujących od 2017r.) z nawiązką dla większości odbiorców. Pokrzywdzone są małe firmy którym opłata w stosunku do 2016 roku ma wzrosnąć o ok. 60%. Ponadto, w przeciwieństwie do gospodarstw domowych nie będą one mogły korzystać z dodatkowych korzyści w postaci obniżki VAT (naliczanego po akcyzie), który jest dla firm neutralny. Zmiany (manipulowanie) opłatą przedstawia tabela (klikniecie powiększa tabelę):

Rząd sam zauważa w uzasadnieniu, że w efekcie obniżenia opłaty przejściowej spodziewa się podwyżki cen energii przez przedsiębiorstwa energetyczne. Elektrownie węglowe skompensują sobie wpływy z opłaty przejściowej stosowaną podwyżką cen energii (chyba, że wysokość opłaty przejściowej jest nadmierna, nieuzasadniona i została już wcześniej zawyżona, ale to byłaby już kwestia przynależna do działań odpowiednich służb państwa). Zmniejszanie opłaty przejściowej na trwale nie usunie istoty problemu.

Zmniejszanie podatku akcyzowego z 20 do 5 zł/MWh (tj. wartości minimalnej dopuszczalnej przez prawo UE) oznacza że Polska energetyka, która płaciła (wnosiło do budżetu) jedne z niższych podatków, np. 24% w przypadku gospodarstw domowych, gdy w UE jest to 40%, będzie płaciła niemalże najmniejsze (poza Maltą, Chorwacją, Bułgarią) daniny energetyczne w całej UE, będąc jednocześnie najbardziej emisyjną i generującą koszty zdrowotne dla społeczeństwa, w szczególności poprzez emisje najbardziej szkodliwych substancji (pyły PM2,5, związki rtęci, chloru i tlenki azotu). Nadmierne koszty bezpośrednie energii i zewnętrzne całej energetyki wynikają ze złej struktury rynku i petryfikowanego od lat miksu energetycznego. Zmiany w podatkach powinny co do zasady wspierać demonopolizacje rynku i technologiczną transformację energetyczną, ale takiego zamysłu trudno się dopatrzeć w propozycji rządu.

W uzasadnieniu mowa jest że to rozwiązanie ma zmniejszyć rachunku i uszczuplić przychody budżetu o 1,8 mld zł. Dodatkowe uszczuplenia budżetu mają wynikać z pomniejszonej stawki podatku VAT (akcyza zmniejsza podstawę wymiaru tego podatku) szacowanej przez rząd na 0,5 mld zł (duże zaokrąglenie, faktycznie byłoby 0,414 mld zł). Są tu co najmniej dwie w wątpliwości rachunkowe i metodyczne. Gdyby założyć umiarkowany wzrost zużycia energii elektrycznej (obecny trend) powinno ono w 2019 roku wynieść ok. 144 TWh. Uwzględniając zwolnienie energii z OZE z akcyzy, uszczuplenia budżetu należałoby szacować na 2,3 mld zł, czyli niedoszacowanie przez rząd uszczupleń budżetowych wyniosłoby ok. 0,5 mld zł. W przypadku VAT, warto zauważyć, że tylko ok. 21% z szacownych uszczupleń budżetowych wpłynie na obniżenie rachunków za energię, jedynie w gospodarstwach domowych i samorządach nie mogących odzyskać VAT-u. W niemal 79 procentach szacowanej kwoty uszczupleń VAT bezpośrednio nie wpłynie na obniżenie kosztów energii (tylko bezpośrednie obniżenie stawki VAT odpowiednio by wpłynęło). Podatkowa cześć OSR szczególnie wymaga wyjaśnień, podania jasnych założeń i zdecydowanie bardziej szczegółowych analiz.

Niejasna jest koncepcja łącznia wpływu tych instrumentów na budżet państwa ze środkami z uprawnień do emisji CO₂ (tzw. EUA). Zgodnie z dyrektywą o handlu emisjami niewykorzystana cześć uprawnień trafiająca do budżetu państwa co najmniej w połowie powinna być przeznaczona na inwestycje służące celom ochrony klimatu, w tym m.in. rozwojowi OZE i poprawie efektywności energetycznej (np. program „Czyste powietrze”). Wnioskodawca pisze o tym, że KE dała rządowi 5 grudnia br. (w oparciu o dotychczas obowiązujące prawo) zgodę na sprzedaż w 2019 roku 55,8 mln EUA i jednocześnie zaznacza, że środki te nie są objęte projektem ustawy budżetowej na 2019 rok i nie ma w tej sprawie autopoprawki rządowej (nie wiadomo czyim kosztem energetyka wychodzi z opresji). Wnioskodawca nie podaje o jaka kwotę chodzi, ale w wypowiedziach medialnych przedstawicieli rządu jest mowa o ok. 5 mld zł (prawdopodobnie rząd zakłada sprzedaż EUA po ok. 25 euro). Warto zauważyć, że – trzymając się założeń propozycji legislacyjnej –środki te faktycznie aż 80% (tyle ile wynosił w 2017 roku udział węgla w generacji wg PSE) przeznaczone byłyby na wsparcie konsumpcji energii z węgla w nieefektywnych elektrowniach węglowych, czyli paliwa które w UE nie może być wspierane ze środków na ochronę klimatu. Ignorowanie przez RP fundamentów polityki klimatycznej UE wdrażanej także w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo klimatyczne obywateli RP (nie ma mowy o uzgodnieniach z KE, jest tylko jednostronna "deklaracja o zgodności z prawem UE"), stwarzałoby ryzyko zweryfikowania propozycji rządu jako nielegalnej.

Warto też podkreślić, że niewykorzystana część uprawnień wynika ze "sprawności" polskiego rządu sprzed dekady w ubiegania się o nadmierne derogacje dla inwestycji węglowych. Wynik ówczesnych negocjacji Pakietu klimatycznego 3x20% z 2008 roku w sprawie derogacji dla Polski (przydziałów darmowych uprawnień do emisji) faktycznie doprowadził do korzyści finansowych dla elektrowni węglowych i częściowo dla państwa. Więcej o zdradliwej radości z tego powodu na Blogu „Odnawialnym” z 18/12/2008. Ale późno i źle zainwestowane środki po 10 latach doprowadziły do obecnej katastrofy cenowej w energetyce i do rosnących problemów z bezpieczeństwem energetycznym (zbyt niska rezerwa mocy latem i niespotykana wcześniej skala importu rosyjskiego węgla). Dlatego konsumenci energii z obawą powinni przyjmować radość rządu z wynegocjowania w Brukseli 19-go grudnia w tzw. trialogu nowej dyrektywy o rynku energii, która Polsce ponownie zapewniła możliwość wsparcia rynkiem mocy elektrowni węglowych, których budowa zostanie rozpoczęta do końca 2025 roku (klarownie opisał to Biznes Alert). Tym razem „sukces negocjacyjny” może mieć szczególnie gorzki smak, gdyż nie będzie już darmowych uprawnień, a razem z prawem do inwestycje w węgiel Polska wynegocjowała też obowiązek płacenia za emisje po rosnących cenach EUA i jest to kolejna przesłanka do fundamentalnego wzrostu cen energii.

Wnioskodawcy nie przedstawili żadnego wiarygodnego scenariusza wzrostu kosztów energii (nie wspominając o cenach) w poszczególnych grupach taryfowych (grupach odbiorców) przy braku ustawy i nie zbilansowali ich z wielkością środków (3,7 mld zł) rezerwowanych w projekcie ustawy na 2019 rok*. Dlatego propozycja na przyszły rok wygląda jak próba rozdawnictwa obniżki opłaty przejściowej połączonej z presją energetyki na system podatkowy bez wskazania wiarygodnego i trwałego źródła pokrycia uszczupleń podatkowych. Jeszcze większym (z uwagi na skalę kosztów) problemem propozycji legislacyjnej jest to, że OSR określa skutki tylko na jeden rok (2019), gdy w przypadku kosztotwórczego rynku mocy rząd nie wahał się pokazać skutków przyjemnej na dekadę do przodu. IEO ostrzega, że spirala wzrostu kosztów energii w Polsce będzie się nasilać aż do 2030 roku (por. artykuł z sierpnia br.), każda kolejna aktualizacja prognozy długoterminowej musi uwzględniać dodatkowe przesłanki potwierdzające powyższy wniosek. Tymczasem propozycja legislacyjna rządu prowadzi do wniosku, że w 2020 roku 3,5 mld zł znowu zostanie doliczone Polakom i gospodarce do rachunków za energię elektryczną. Jest to o tyle oczywiste, że domniemane finansowanie i formy zrekompensowania wzrostu cen energii odbiorcom mają charakter wygasający (pula darmowych pozwoleń na emisję) lub zostaną zastąpione znacznie kosztowniejszymi instrumentami (opłata mocowa pojawi się na rachunkach w 2020 roku ze zdwojoną mocą w stosunku do opłaty przejściowej). Niebezpieczne są też uszczuplenia budżetowe w okresie niemożliwej do uniknięcia orgii przedwyborczej ‘2019 oraz dalsze przerzucanie skutku wzrostu kosztów energii na firmy (podkopującej ich konkurencyjność).

Ponad połowa rekompensat wzrostu cen energii zostać ma „sfinansowana” z budżetu państwa, czyli zostaną wliczone albo w ciężar podatków, zbieranych od obywateli i firm albo zostaną zaliczone w ciężar ograniczenia innych wydatków z budżetu (np. podwyżek pensji w sferze budżetowej, wydatków na służbę zdrowia, obronność, policję itp.) lub odsunięcia ich w czasie do zakończenia wypłat rekompensat, lub poprzez zwiększenie wysokości długu publicznego (co jest jedynie zamieceniem problemu pod dywan i przerzuceniem na następne pokolenia). Energetyka państwowa opanowała niemal do perfekcji zdolność obciążenia kosztami swojej nieefektywności odbiorców energii i podatników, ale polityką inwestycyjną zaczyna coraz mocniej uderzać w swoich inwestorów (akcjonariusze będą dalej tracić). Wystarczyłoby wcześniej (co najmniej przez ostatnią dekadę) mądrzej inwestować. Dlatego obecnie już bez zwłoki należy przerzucić jeszcze bardziej groźne dla konsumentów energii i podatników koncepcje inwestowania planowane na kolejną dekadę, a nawet dekady (projekt PEP’2040). Proponowana inicjatywa legislacyjna bez równoczesnej radykalnej zmiany polityki energetycznej pogłębi tylko bardzo szybko problemy firm i obywateli, którym ma pomóc.

Utworzenie branżowego Ministerstwa Energii w strukturze rządu, z kompetencjami nadzoru nad spółkami skarbu państwa, budziło wątpliwości, ale ostatnie trzy lata pokazały niezbicie, że decyzja ta z pewnością nie służy konsumentom energii, niestety. Poza konsumentami i podatnikami wypada współczuć całemu Rządowi (problem wyborczy), Parlamentowi (jakość projektów regulacji „na ostatnią chwilę”) i Prezydentowi, który właśnie pytany o możliwość podpisania ustawy nawet w Sylwestra zadeklarował, że jeżeli będzie pomagała ludziom i że nie będzie się im żyło gorzej, to jest gotów podpisać takie ustawy w każdej chwili. Ustawa w obecnej wersji tylko uśpi czujność i aktywność konsumentów energii. Projekt nie daje wędki i uniemożliwi obywatelom i firmom podejmowanie inicjatyw na rzecz inwestowania w efektywność energetyczną, prosumpcję i autoprodukcją energii, większe firmy odciągnie od szukania np. korzystniejszych kontraktów PPA lub nawet na import energii i w ten sposób znaczącej grupie odbiorców energii utrudni ucieczkę przed skutkami monopolizacji i kosztotwórczej polityki energetycznej ugruntowanej w latach minionych. Oferta wsparcia odbiorców energii jest niewiarygodna, diagnoza problemu zbyt wąska, a proponowane sposoby jego rozwiązania są nieoptymalne, żeby nie rzec ułomne. Aby propozycja rządowa skutecznie odpowiadała na (w obecnej sytuacji naturalne) obawy społeczne, wymaga szerszego podejścia i dodatkowych analiz, optymalizacji oraz skorelowanego z nią planu równoległych działań towarzyszących, w szczególności:

Część z pokaźnych środków na 2019 rok, po weryfikacji skali potrzeb i możliwości w dłuższym okresie, powinna symulować szybkie (małe) inwestycje po stronie odbiorców
Wsparcie dla grup społecznych, o których mówi Prezydent, a które zapewne nie mają możliwości inwestowania, powinno być wyższe i zabezpieczać przed nieuchronnymi dalszymi podwyżkami w dłuższym okresie, ale przede wszystkim powinno być znacznie bardziej precyzyjnie zaadresowane, niż zaproponował to rząd
Należy wstrzymać aukcje rynku mocy w 2019 roku i kolejnych, aby pohamować wzrost opłaty mocowej na rachunkach za prąd
Należy z determinacją (przyjęcie celów ilościowych) zwiększyć konkurencję na rynku m.in. poprzez ułatwienia dla autoproducentów (zwłaszcza małych firm, najbardziej dotkniętych i w propozycji rządu ciągle najbardziej dyskryminowanych) i promocję prosumentów mechanizmami rynku energii, przy jednoczesnym wyeliminowaniu ryzyka tworzenia taryf abonamentowych poprzez wprowadzanie do rachunków opłat stałych takich jak opłata przejściowa (którą należy raz jak najszybciej całkowicie wyeliminować z rachunków (jako źródło manipulowania i generowania nadmiernych kosztów)
Sejm w formie uchwały ma prawo domagać się od rządu niezależnej ekspertyzy dotyczącej pogłębionej diagnozy kosztów w energetyce, przeglądu zagrożeń dla odbiorców energii oraz propozycji reformy taryf na energię (w tym wprowadzenia taryf dynamicznych oraz strefowych).
Konieczne jest zainicjowanie zobiektywizowanej i odpolitycznionej dyskusji o sprawiedliwych społecznie sposobach wyjścia ze spirali podwyżek oraz uzgodnienie korytarza stopniowej ścieżki ich wzrostu w okresie co najmniej dekady (perspektywa inwestora). Wobec zagmatwania prawa i braku przejrzystej polityki wobec odbiorców energii powinna się ona toczyć (np. w formie ciągłego monitorowania sytuacji odbiorców) w środowisku niezależnym od wytwórców energii, np. pod auspicjami Prezydenta RP.