niedziela, marca 04, 2018

Rządowy projekt nowelizacji ustawy o OZE to nie jest tylko sprawa Ministra Energii


Projekt nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii autorstwa Ministerstwa Energii, po ośmiu miesiącach prac rządowych i po przyjęciu przez Komitet Stały w dniu 15 lutego, utknął  na Radzie Ministrów. Stało się tak pomimo faktycznie odbytych konsultacji (trzy poprzednie nowelizacje tej ustawy podobnie jak ustawa o inwestycjach wiatrowych były niekonsultowanymi inicjatywami poselskimi) i uzyskaniu po raz pierwszy pozytywnej decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej, nawet jeżeli notyfikacja nie oznacza, że sama propozycja jest potrzebna i dobra.


Od trzech lat nie było dobrej okazji aby rząd konkretnie pochylił się nad OZE. Były tylko konflikty między ministerstwami o kwestie drugorzędne (drewno energetyczne, biomasa rolna) i spory o hasłowe traktowanie OZE w pracach nad strategią Morawickiego i w expose Premiera („chciałbym zadbać, by również alternatywne źródła energii mogły się w Polsce swobodnie rozwijać”).  Co w tym przypadku dla ustawy, dla OZE, dla polityki energetycznej oznaczają dodatkowe dyskusje na Radzie Ministrów? Nie wiadomo czy chodzi o dalsze „dokręcanie śruby” wiatrakom (nowelizacja w obecnej wersji ma przynajmniej częściowo ulżyć branży wiatrowej), czy otoczenia Premiera zauważyło, że opóźnienia i lekceważenie (blokowanie) rozwoju OZE poszły za daleko,  w sensie zagrożeń dla polityki wewnętrznej i międzynarodowej, czy też zwyczajnie chodzi o poprawę oczywistych niedoróbek.

20-go lutego minęły już trzy lata od daty uchwalenia ustawy, a zostały niecałe dwa do tego aby przed  końcem 2019 roku polski sektor OZE osiągnął pełne zdolności produkcyjne - tak aby był w stanie w 2020 wypełnić ilościowe zobowiązania RP w zakresie ilości energii z OZE - ustawa  praktycznie nie działa. Choć ME do tej pory utrzymywało rząd i opinię publiczną w przekonaniu, że tempo rozwoju OZE jest „za szybkie”, to jednak chaos legislacyjny i niepewność inwestycyjna spowodowały, że udziały energii z OZE zamiast szybko rosnąć, zaczęły spadać (co potwierdza GUS i Eurostat, a nieskuteczność instrumentów wsparcia OZE potwierdzą wkrótce takie instytucje jak Europejski Trybunał Obrachunkowy i KE), ceny energii zamiast spadać (zablokowanie rozwoju OZE spowodowało wyeliminowanie opłaty OZE do zera) zaczynają z innych zgoła powodów rosnąć, podobnie jak emisje zanieczyszczeń, w tym emisje CO2 (w 2016r.).

Legislacyjna beztroska, czy brak odpowiedzialności wobec dalszego rozwoju OZE obciąża polityczne i finansowo cały rząd. Indywidualnie  najbardziej uderza w ministerstwa ds. rozwoju (wydatkowanie funduszy UE i planowanie pozyskania nowych na lata 2021-2027), finansowców (koszty rozwoju OZE i jeszcze wyższe koszty budżetowe niezrealizowania celów OZE, olbrzymie dodatkowe koszty biurokratyczne po stronie regulatora), rolnictwa (zawiedzeni rolnicy i rosnące koszty zaopatrzenia ich w energię), środowiska (spełnienie wymogów w zakresie redukcji emisji zniszczeń do powietrza), przemysłu (koszty energii dla MŚP i rozwój zielonego przemysłu), spraw zagranicznych (dodatkowe kłopoty w relacjach z KE i inwestorami zagranicznymi), spraw społecznych (niepotrzebnie zawyżane  koszty energii i ubytek miejsc pracy) itd.

Przy nadmierny skomplikowaniu systemu wsparcia (nic wtedy nie dają drobne uproszczenia, o których mówi uzasadnienie) i tradycyjnej nieprzejrzystości rozwiązań proponowanych przez ME, trudno liczyć na ew. merytoryczne poprawki w Parlamencie. Przesłanie niedopracowanego, jak obecny, projektu nowelizacji ustawy o OZE do Sejmu skończy się uchwaleniem kolejnego (piątego z kolei bubla prawnego do kolejnej poprawki, na co nie ma już czasu), który faktycznie niewiele wniesie w rozwój OZE.  W dotychczasowych pracach nad ustawą,  ME - jako jej gospodarz  - miało skłonność komplikowania i wymyślania nader „innowacyjnych” rozwiązań legislacyjnych (opusty, klastry, abstrakcyjne koszyki aukcyjne, hybrydy, cyrklem -a nie instrumentami ekonomicznymi- wyznaczane promienie dostaw biomasy, „taryfy premium” dla niszowych segmentów rynku, „pedagogika” wprowadzania OZE na rynek  i inne ciekawostki), które nie działają, odwracają uwagę od meritum i zasadniczo nie służą realizacji celu – wzrostowi udziału OZE po możliwe niskich kosztach i zapewnieniu wywiązaniu się Polski ze zobowiązań międzynarodowych w tym zakresie.

W obecnym, newralgicznym momencie procesu legislacyjnego warto pochylić się nad kwestiami systemowymi, nad istotą proponowanej regulacji, a nie nad pudrowaniem nie najlepiej  wyglądającej  rzeczywistości. Propozycja legislacyjna sama w sobie, ani jej uzasadnienie czy ocena skutków nie dają odpowiedzi na pytanie jak ME chce zrealizować zobowiązania Polski w zakresie OZE  na 2020 rok i czy to co proponuje jest realne i efektywne. Słusznie zatem 19-go lutego Kancelaria Premiera poprosiła ME o uzupełnienie uzasadnienia projektu ustawy, o ocenę przewidywanego jej wpływu na działalność przedsiębiorców oraz o projekty aktów wykonawczych. Są to poważne braki formalne i merytoryczne, ale też otwieranie dużego pola do politycznych „wrzutek” na etapie prac parlamentarnych. Akceptacja „w ciemno” propozycja ME w sytuacji gdy czarne chmury już widać na horyzoncie  oznaczałby bowiem wzięcie za kłopoty odpowiedzialności przez cały rząd i brak realnego wpływu na regulację na etapie prac parlamentarnych (a tam mogą się dziać różne rzeczy, tym bardziej, że OZE- kwestie prosumenckie, wiatrowe, geotermia, współspalanie  itp.  dzieli też większość parlamentarną).  

Dlatego warto zwrócić uwagę na okoliczności i kluczowe propozycje merytoryczne w obecnej wersji projektu, w szczególność w odniesieniu do jego wersji wyjściowej z czerwca ub.r. omówionej wówczas dość szczegółowo w analizie IEO

Zacząć wypada od tego, że KE nie notyfikowała szeregu przedstawionych przez ME instrumentów w nowelizacji uchwalonej niefrasobliwie w lipcu 2016r., a tym mechanizmu rozliczeń dla prosumentów, wsparcia dla instalacji hybrydowych, klastrów energetycznych i biomasy lokalnej, ale też niektórych rozwiązań uchwalonych jeszcze w 2015 roku (np.  mechanizmu obowiązkowego odbierania energii elektrycznej z mikroinstalacji należących do firm po średniej cenie rynkowej za ostatni kwartał, aukcje dla instalacji zmodernizowanych oraz zasady obowiązkowego odbierania oferowanego ciepła wytwarzanego z OZE). Z większości rozwiązań ME samo się wycofało, ale np. koncepcje klastrów próbuje forsować pod zmienioną nazwą (nienotyfikowanych „instalacji hybrydowych”  lub zmieniając, a faktycznie psując dotychczasową definicję spółdzielni energetycznej), co niepotrzebnie wprowadza kolejne elementy ryzyka do projektu i sprowadza dyskusje na boczne tory.

Notyfikowany został mechanizm wsparcia taryfami gwarantowanymi dla elektrowni wodnych i biogazowni  o mocy zainstalowanej mniejszej niż 0,5 MW (i taryfami FiP dla tych samych rodzajów OZE o mocy 0,5-1,0 MW), ale przy ustaleniu ich na poziomie 90% (w pierwotnej wersji 80%) nowej i identycznej dla wszystkich „dopuszczonych” do instrumentu ceny referencyjnej - 630 zł/MWh. Choć ME zakłada zbudowanie w tym systemie  do 2020 roku ledwie 35 MW nowych mocy w małych elektrowniach wodnych (co i tak wydaje się nazbyt ambitnym, jak na realia inwestycyjne) oraz 40 MW nowych biogazowni, to mechanizm będzie zasadniczo służył przeprowadzaniu („migracji”)  istniejących instalacji z systemu świadectw pochodzenia do systemu aukcyjnego ze stałą ceną i, pomimo rozwinięcia skomplikowanego instrumentarium legislacyjnego, energii  z OZE od tego powodu nie przybędzie. Głównym powodem małej efektywności oraz kosztowności i kadłubkowości proponowanego rozwiązania (na zasadzie „dziel i rządź) jest wykluczenie z prawa do korzystania z instrumentu fotowoltaiki, ale także systemów mikrokogeneracyjnych na biomasę oraz małych wiatraków.

W obecnej propozycji są niestety zmiany „ciche”, o których nie ma słowa w uzasadnieniu i ocenie skutków. Bez konsultacji wprowadzono opodatkowanie VAT  energii elektrycznej do sieci, a także pobieranie tej energii z sieci przez prosumentów, właścicieli mikroinstalacji (art. 4) oraz właścicieli małych instalacji  (art. 92). Opodatkowanie nie musi być złe, ale tu pogorszy ono i tak dramatyczną sytuacje prosumentów, którym w 2016r. (zamiast taryf gwarantowanych, do których teraz wybiórczo powrócono!) zaoferowano już na początku nieopłacalne rozwiązanie w postaci opustów, a ponadto - też bez konsultacji (w formie zatwierdzanie nowej instrukcja ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnej) - przerzucane są na nich przez operatorów sieci dodatkowe koszty (por. dyskusja na portalu GwZ) zabezpieczeń,  konieczności stosowania drogich inwerterów oraz ryzyko wyłączeń. Postępująca kompromitacja systemu opustów mogła być powodem ze małym instalacjom (bardziej świadomy inwestor) zaproponowano taryfy FiT, Ale prosumenci tym bardziej, poza nowymi kłopotami do rozwiązania, wniosą w rozwój OZE do 2020, a mogliby dużo, choćby z uwagi na krótkie cykle inwestycyjne.  Jest to też politycznie bardzo niewygodne, bo wyborczy program partii rządzącej zakładał promocje porsumeryzmu (a nie wyzysk prosumentów).  

Pozytywnie należy ocenić zmiany zaproponowane przez ME w strukturze koszyków aukcyjnych, w tym wyeliminowanie koszyków: „termiczne przekształcanie odpadów” (niestety przy okazji kontrowersyjnych  zmian w definicji biomasy)  oraz „klastry” (tu są proponowane rozwiązania zastępcze, wymagajcie wszczęcia kolejnej procedery notyfikacji, czyli energii z OZE z tego koszyka do 2020 r. nie będzie. ME wycofuje się z największego swojego dziwoląg, koszyka w którym źródło zaliczane do OZE miało mieć emisję CO2 poniżej 100 g na kWh i pracować powyżej 3504 godzin na rok (czego nie spełniała ani skrywana pod tą "technologicznie neutralną" nazwą energetyka wodna ani węglowa). Obecnie system aukcyjny, w proponowanej wersji, jest w zasadzie gotowy do efektywnego użycia, gdyż już w projekcie nowelizacji ustawy (zamiast w rozporządzeniu) są podane znaczące wolumeny aukcyjne dla najtańszych i przynajmniej w części możliwych do zrealizowania jeszcze do 2020 roku w koszykach z biomasą, energetyką wiatrową i fotowoltaiką (wraz z cenami referencyjnymi, które jednak niestety dalej są ustalane w oparciu o niejasne założenia o kosztach).  

To czego najbardziej brakuje do świadomej decyzji rządu to raportu z dotychczasowych dokonań ME i planu realizacji celu w zakresie zielonej energii elektrycznej w 2020 roku (z uwzględnieniem możliwego i komplementarnego  wkładu wsparcia instrumentami dotacyjnymi np. w ciepłownictwie lub w segmencie prosumenckim), planu aukcji do końca 2020 roku, oceny realność realizacji inwestycji w oparciu o analizę projektów i cykli inwestycyjnych w różnych segmentach  OZE oraz optymalizacji kosztów OZE realizacji celów i zobowiązań. Konieczne wydaje się skupienie ME, w możliwe najszerzej ujmowanych obecnych ramach politycznych, na pracy merytorycznej  i umożliwienie rzeczowej, rzetelnej i skrupulatnej pracy urzędnikom, aby nie musieli realizować niezbornych zamysłów polityków (męki urzędników ministerialnych w pogodzeniu logiki, lojalności i odpowiedzialności z partykularnie i doktrynersko rozumianą polityką widać przy uważnej lekturze uzasadnienia i OSR). 

Trzeba mieć nadzieję, że Rada Ministrów, po niemalże 3 latach niefrasobliwych eksperymentów, przyjmując projekt nowelizacji OZE i kierując go (też z jasnymi wytycznymi dla ME) do Sejmu , będzie baczyć na twarde fakty, a nie na populizm, uprzedzenia i propagandę. Niestety, czas też tu się liczy, ale jeszcze bardziej rozwaga, bo kolejnych bubli legislacyjnych nie przeżyją ani OZE ani rząd.

Szersza analiza obecnego projektu nowelizacji (wersja 9 z 19 lutego) pojawi się wkrótce na stronie internetowej IEO. 
PS. (6-03-18). Analiza IEO, po przyjęciu projektu przez rząd, jest już dostępna pod tym linkiem

1 komentarz:

Bart Bart pisze...

Szanowny Panie Grzegorzu

Czy nikt nie zdaje sobie sprawy z największego problemu. Otóż to że istnieją jeszcze na rynku projektu OZE z pozwoleniami na budowę to całe szczęście prawda. Ale Rząd jak i my wszyscy zdajemy sobie sprawę iz na podstawie prawa energetycznego oraz poprawek wprowadzanych przez PIS, umowy o przyłączenie są ważne do 31 czerwca 2019 roku? Po tym terminie wszystkie przyłącza wygasną więc i pozwolenia na budowę stracą ważność gdyż są ściśle połączone z warunkami o przyłączenie. Czy nowa ustawa rozwiązuje ten problem? Chyba nie....