Czy zaskakujący powrót do taryf gwarantowanych w ustawie o OZE będzie przełomem w działaniach legislacyjnych rządu, czy jedynie potwierdzeniem, że niektórych ustaw nie da się naprawić

Być może nienaprawialna jest pisana przez pięć lat i dwa rządy i już trzeci raz nowelizowana ustawa o odnawialnych źródłach energii? Józef Ignacy Kraszewski rozpropagował w Polsce zasadę „do trzech razy sztuka”, którą się intuicyjnie kierujemy i która sprowadza się do dawania szansy w trzech próbach: jak się uda przy pierwszej, dobrze, druga próba to znak ostrzegawczy, ale jak się nie uda przy trzeciej, to czwartej może nie być. Ten trzeci raz to projekt nowelizacji Ministerstwa Energii (ME) z 28 czerwca br., poddany obecnie pod konsultacje społeczne.

Uchwalona w 2015 roku ustawa o OZE, niedopasowana do potrzeb polskiego rynku OZE, była przez autorów prezentowana jako „prawdopodobnie najlepsza i najnowocześniejsza i najbardziej prorynkowa  branżowa ustawa na świecie”. W istocie już w momencie uchwalenia była pozbawionym logiki tworem biurokratycznym, stworzonym przez urzędników i tzw. zasiedziałą energetykę dla jej faktycznych autorów, a nie dla rozwoju technologii i nowej branży. Pierwsza, nieprzeprowadzona do końca próba nowelizacji z maja '2015 (można ją statystycznie pominąć, ale sam fakt trzeba odnotować fakt) miała sprowadzać się do usunięcia z ustawy jej najlepszego, sprawdzonego na świecie rozwiązania legislacyjnego jakim są taryfy gwarantowane (skrót ang. FiT) na energię sprzedawaną do sieci przez małych, nieprofesjonalnych wytwórców,  w tym prosumentów. 

Obecny Parlament najpierw w grudniu ‘2015 przegłosował poprawkę do ustawy sprowadzającą się do przesunięcia o pół roku daty wejścia w życie przepisów dotyczących systemu wsparcia, a potem - w czerwcu ‘2017 - dużą nowelizację,  która przy niezwykle silnym sprzeciwie rządu wobec taryf 6gwarantowanych i stymulowania nimi rozwoju prosumentów, usunęła z ustawy taryfy FiT i zastąpiła nieznanym i niestosowanym na świecie systemem „opustów” (miała to być przełomowa „innowacja”), wprowadziła niespotykane na świecie „koszyki aukcyjne” (absolutna, niepowtarzalna innowacja w efekcie której nie było wiadomo do jakiego koszyka przynależy dany rodzaj OZE i czemu te koszyki mają służyć) oraz koncepcje „klastrów energii” (świat znał spółdzielnie energetyczne, ale my poszliśmy znacznie dalej).

Po roku od drugiej nowelizacji widać, że żadna z naszych uznanych na użytek wewnętrzny za genialne koncepcji nie działa i od ponad 2 lat nie jesteśmy w stanie przeprowadzić procedury notyfikacyjnej (potwierdzenia, że nasze prawo jest zgodne z prawem UE). Inwestorzy nie mogą się odnaleźć w niepewności prawnej, zamieszaniu (może nawet chaosie) legislacyjnym, dramatycznie spada tempo inwestycji w OZE. Wiadomo już (o ile odrzucimy interwencję siły nadprzyrodzonej czy fałszowanie statystyk), że Polska nie wypełni swoich zobowiązań międzynarodowych, jeśli chodzi o udział energii z OZE w 2020 roku i nie odbędzie się to bezkosztowo. 

Niepowodzenia można próbować tłumaczyć złożonością problemu, a dla niektórych nawet nowością tematyki (prawnie wspieramy rozwój OZE od kilkunastu lat) oraz zrzucić winę na niedoświadczonych posłów obecnej kadencji, gdyż formalnie nowelizacje były pośpiesznie (pierwsza ekspresowo) wnoszone do Laski Marszałkowskiej jako projekty poselskie (przez grupę posłów) i praktycznie nie były konsultowane. Dlatego w pełni uzasadnione są duże oczekiwania wobec obecnej, trzeciej nowelizacji, która jest propozycję rządową i która przechodzi pełny proces legislacyjny, łącznie z podjętą próbą konsultacji projektu założeń (rzadko obecnie spotyka się takie gesty ze strony szeroko rozumianego ustawodawcy.  

Niestety propozycja jest niekompletna (brak oceny skutków regulacji OSR, brak projektów rozporządzeń wykonawczych, powierzchowne uzasadnienie), ale przede wszystkim przebija brak solidnej diagnozy i szerszej perspektywy potrzebnych kompleksowych zmian w wadliwej regulacji. Także przechodząc do szczegółów i nawet dostrzegając i doceniając próbę wsparcia małych OZE widać, że proponowane instrumenty nie doprowadzą do rozwoju, a już na pewno masowego rozwoju, źle wcześniej potraktowanego, segmentu rynku najmniejszych inwestorów. Jednocześnie, przy silnej  retoryce ME (też z uzasadnienia do ustawy)  na rzecz generacji rozproszonej i lokalnego wykorzystania odnawialnych zasobów energii, w tym biomasy, nowelizacja podnosi o rząd wielkości próg mocy elektrowni węglowych współspalających biomasę z węglem, które będą wspierane w systemie aukcyjnym.

Po dwu latach bezwzględnego zwalczania samej idei taryf FiT jako rzekomo drogich, ME powraca w nowelizacji do tego instrumentu dla małych inwestorów, co w samo w sobie jest godne najwyższego uznania.  Każdy ma też prawo naprawiać błędy lub zmieniać zadanie, ale ta sytuacja rozchwiania legislacyjnego pokazuje przede wszystkim brak jasnej strategii działania rządu w odniesieniu do OZE. Rynek nie powinien być zaskakiwany w taki sposób. Niepoważnie w tym kontekście wyglądają wypowiedzi posłów lojalnych wobec swego rządu i garstki klakierów z sektora OZE, którzy powtarzają każdy nawet wysoce nieprzemyślany pomysł ME, a takim z pewność była krytyka sprawdzonego instrumentu FiT, w sytuacji gdy posłowie PiS głosowali w 2015 roku za ich uchwalenia. Coraz większe zamykanie się branży OZE na krytykę merytoryczną propozycji legislacyjnych ME może prowadzać rząd na manowce i utrudnia szybkie wycofywanie się z ew., błędów i obniża wiarygodność kolejnych propozycji.

Teraz Wiceminister Energii pisze do marszałka  Sejmu, że teraz taryfy  FiT "stworzą system przyjazny dla odbiorców końcowych energii systemu". Czy aby nie jest to działanie obliczone wyłącznie na polityczny i jedynie doraźny PR i podszywanie się  pod ciągle dobry odbiór idei FiT w społeczeństwie?  Już po bliższym przyjrzeniu się propozycji widać, że pod hasłem FiT nie kryje się niestety to co jest (nie bez podstaw zresztą) synonimem bezpiecznego inwestowania przez małych, nowych, niedoświadczonych inwestorów. Po pierwsze za karygodny należy uznać brak w nowelizacji inicjatywy na rzecz rozwiązania problemu  iluzorycznego  wsparcia prosumentów systemem opustów, bo trwanie w systemie jest ekonomicznie ryzykowane dla potencjalne dużej rzeczy gospodarstw domowych. Ale konstrukcja nowej taryfy FiT dla źródeł o mocy do 500 kW jest taka (80% ceny referencyjnej dla źródeł klasy 1 MW), że mały inwestor wchodząc na zasadzie zaufania do ustawodawcy w system FiT może ponosić podobne straty i ryzyka jak dzisiejszy Kowalski inwestujący w mikroinstalacje OZE w systemie niedawno uchwalonych  tzw. opustów. Nie można zrozumieć jednoczesnej troski ME o utrzymanie niskich cen dla odbiorców energii i o krajowe bezpieczeństwo energetyczne przy jednoczesnym wykluczaniu z przepisów ustawy o OZE najtańszych źródeł, bazujących na największych krajowych odnawialnych (i ciągle jedynie w ułamku procenta wykorzystanych)  zasobach energii, jakimi są energia słoneczna i energią wiatrowa, które nie są obite taryfami FiT (ani FiP o czym dalej).

Nawet, jeżeli cel można zrozumieć, to z dużą rezerwą, a nawet obawą należy patrzeć na jeszcze jedną innowację legislacyjną polegająca na wprowadzeniu tzw. taryf  FiP, rozumianą przez Autorów nowelizacji jako sprzedaż energii na rynku z negocjowanym pomiędzy wytwórcą w źródła o mocach z zakresu 500 kW-1 MW, a nabywcą rozliczeniem różnicy w cenie energii (tzw. "ujemnego salda")poprzez Zarządcę Rozliczeń. Jest to zatem rozwiązanie pod którego nazwą też kryje się coś innego niż świat powszechnie rozumie, a poza tym jest propozycją zgłaszaną ad hoc, bez uzasadnienia i szerszej analizy czy dotychczas stosowane instrumenty nie byłyby wystarczające gdyby były wprowadzane prawidłowo.

Polska staje się krajem gdzie w OZE funkcjonować będą jednocześnie wszystkie możliwe i znane na świecie systemy wparcia: zielone certyfikaty, aukcje, FiT, FiP, net metering oraz takie których na świecie nikt nie zna – opusty dla prosumentów, a ponad to jeszcze różne systemy wsparcia inwestycyjnego i podatkowego. Ale jednocześnie – tak jak to było zapowiadane w jednym z poprzednich artykułów na blogu „Odnawialnym” - mając jako nieliczni własną ustawę o OZE i taki wachlarz instrumentów,  możemy stać się jednym z niewielu krajów w UE, który nie zrealizuje swoich celów OZE na 2020 i będzie musiał zapłacić za transfer statystyczny na energię z tych krajów, które mają znacznie mniej instrumentów wsparcia, mniej biurokracji, ale znacznie więcej energii z OZE.

W czym zatem tkwi problem niemożności zrobienia czegoś prosto, zrozumiałego, racjonalnie efektywnie i z jasnym nakierowaniem na cel i rezultaty jeśli chodzi o system wsparcia i regulacje dotyczące OZE? Czy to jest grzech pierworodny złego zaczęcia (ustawa o OZE jest naprawdę nielogicznym tworem biurokratycznym), czy też jest efektem silnego lobbingu grup zasiedziałych (niechętnym jakimkolwiek prorozwojowym zmianom i wycinających nowych inwestorów), a może skutkiem ambicji administracji aby o wszystkim biurokratycznie decydować i polityków dążących do modelu „dziel i rządź” i do uwłaszczania się na fragmentach tworzonego systemu? Jak to jest możliwe, że nie działająca prawidłowo polska ustawa o OZE jest jedna z najdłuższych na świecie - jej tekst jednolity zawiera 262 strony przeliczeniowe (po nowelizacji jeszcze zwiększy się o dwie strony) - a 38-milionowy kraj z dedykowanym  ministerstwem ds. energii i dedykowanym sprawom OZE departamentem nie może tego dokumentu uczynić przejrzystym i zrozumiałym i takim, który będzie efektownie działać i rozwijać, polskie technologie, całą branże i tworzyć rynek?

Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO) w swojej obszernej opinii o projekcie nowelizacji postawił  postulat, aby dokonać niezależnego audytu prawnego i całościowego przeglądu merytorycznego całej uOZE pod kątem zasadności pozostawienia  wprowadzanych „wrzutek legislacyjnych” oraz przywrócenia logiki i ładu w całej ustawie oraz zasugerował aby funkcjonowanie przepisów uOZE stało się przedmiotem badań Najwyższej Izby Kontroli.

Jest to z pewnością wyraz determinacji i próba alarmowania na zasadzie „adwokata diabła” aby kolejne nowelizacje nie doprowadziły do całkowitego rozbicia logiki i spójności ustawy oraz rozszarpania rynku kolejnymi doraźnymi „wrzutkami”. Można też  powiedzieć, że to śmiały (lub też nierozważny?) pomysł. Ale znajdą się tacy, którzy powiedzą, że IEO to naiwniak, bo nie zdarza się często, aby biurokratyczna maszyna płaciła (nie może tego zrobić sponsor) za obiektywny audyt ustawy, który może udowodnić, że biurokracja ta od pewnego czasu była i jest pogrążona w niewiedzy. Biurokracja jest też zazwyczaj kompletnie niezainteresowana przewidywaniem przyszłych wydarzeń, a raczej odhaczaniem kolejnych punktów w procedurach zabezpieczających jej reputację. W sytuacji gdy regulacja, która ma swoich autorów (po równo, obecna koalicja i opozycja)  nie działa poprawnie, najwygodniej jest uciekać zarówno od oceny jak i od prognozy, a gra polityczna zmienia się w grę pozorów.

Czy w tej sytuacji ustawa OZE jest "naprawialna" i czy w sposób systemowy można tego dokonać w relacji rząd - branża? Można mieć wątpliwości, bo zarówno rząd jak i poszczególne środowiska OZE (to można zrozumieć) patrzą na ustawę poprzez czubek własnego nosa,  a nie jak na obszar strategiczny dla kraju i atrakcyjny politycznie. To czy trzeba nielogiczną, niedobrą choć już przelobbowaną ustawę zawiesić jak najszybciej, zachowując prawa nabyte i zbudować prosty, logiczny i tani system od podstaw, który nas doprowadzi do pełnej komercjalizacji OZE w 2030 roku, nie jest wcale pytaniem retorycznym, bo niektóre systemy w niektórych krajach są nienaprawialne.  Oby to nie dotyczyło polskiej energetyki odnawianej i oby to ten rząd podjął się autentycznych działań naprawczych, zanim przejdzie do tworzenia kolejnego, już zapowiedzianego eksperymentu z nową ustawą o rozwoju energetyki rozproszonej. Brak rozwiązana problemu prawnego (nie opartego na dotacjach) kształtowania rozwoju OZE „tu i teraz” nie pozwoli uciec do przodu i z każdym dniem będzie coraz większym problemem dla wszystkich.

Pełna opinia IEO i projekcie nowelizacji ustawy o OZE znajduję się pod tym linkiem.