wtorek, czerwca 01, 2010

Krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych – pierwsze refleksje

W piątek 28 maja, oprócz alertu czytelnika w komentarzu na „odnawialnym”, dostałem od Pani Minister Strzelec Łobodzińskiej oficjalne, pisemne zawiadomienie (datowane na 21 maja) o pojawianiu się w internecie, w biuletynie informacji publicznej Ministerstwa Gospodarki (MG) projektu Krajowe plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych z dnia 25 maja (nazwijmy dokument krótko - KPD). Uwagi można nadsyłać do 4 czerwca. Rozdzielnik jest krótki, ograniczony do 20 organizacji z sektora OZE, które mniej lub bardziej są rozpoznawane jako lobbystyczne (nie ma tam jednak firm energetycznych i wplywowych orgnizacji z sektora energetyki zawodowej, co dobrze odbieram), zazwyczaj reprezentujące wybrane branże OZE. Przy bieżących zobowiązaniach z trudem udało mi się przebrnąć przez lekturę liczącego 190 stron KPD i niestety po tym doświadczeniu można by sformułować co najmniej tyle samo stron samych pytań, wątpliwosci i uwag. Ale rozumiem że nie o to chodzi czytelnikom odnawialnego. Podzielę się zatem refleksjami natury ogólnej.

KPD ma w tytule słowo „Plan działania …” ale nie jest w żadnej mierze „planem” (z tym sie nam kojarza konkretne dzialania rozpisane w czasie z jasną odpowiedzialnoscią i kosztami oraz źródlami finansowania), także w myśl wymogów dyrektywy 2009/28/WE o promocji stosowania odnawialnych źródeł energii. Tym bardziej nie spełnia pod względem treści (pomimo zbliżonej do wymogów formalnych struktury dokumentu), nawet w minimalnym stopniu wytycznych Komisji Europejskiej -KE (decyzja z 30 czerwca 2009 r.) ustanawiających schemat KPD na mocy dyrektywy 2009/28/WE

Miejscami dokument sprawia wrażenie przeglądu literatury, na podstawie którego dopiero miałby być przygotowany właściwy plan działań. W przygotowywaniu „planu” nie użyto narzędzi właściwych ani pracom prognostycznym (modele symulacyjne, metoda scenariuszy, foresight, itp.). Nie ma diagnozy coraz trudniejszej niestety sytuacji dla OZE w Polsce (wyczerpane proste rezerwy rozwoju i spadające tempo rozwoju), ale nie ma też w dokumencie propozycji żadnego nowego elementu wsparcia aż do 2020 r. Trudno nie odnieść wrażenia, że opracowanie stawia sobie za cel udowodnienie słuszności dotychczas prowadzonej polityki wobec OZE i konieczności utrzymania stanu aktualnego. Jest mowa o wręcz mitycznej „spec” ustawie która ma dotyczyć OZE jako ew. instrumencie wdrożenia KPD, ale nie ma nawet ani słowa o celu czy zakresie proponowanej regulacji, a już z pewnością nikt nie wierzy w zapewnienie autorów KPD że ta ustawa będzie wdrożona w 2010 roku (choć data wdrożenia dyrektywy od strony prawnej jest wymogiem formalny dyrektywy 2009/28/WE).

Moim zdaniem autorzy nie do końca zrozumieli wytyczne KE, która aby ułatwić rządom przygotowanie KPD podała strukturę dokumentu i opatrzyła ją dodatkowymi pytaniami pomocniczymi. KPD to powinien być spójny, poważny strategiczny dokument rządowy, a nie kolekcja szkolnych odpowiedzi na pytania dotyczących bieżącej sytuacji prawnej. To nie informator, nawet jesli zebranie informacji jest ogolnie rzecz biorac przydatne. Część odpowiedzi pochodzi z różnych wypowiedzi zebranych w ramach współpracy z tzw. „sektorem” zebranych przez konsultanta MG – firmę CASE Doradcy, a znaczna część odpowiedzi jest wzięta wprost z opracowania lobbystycznego PIGEO, powstałego w ramach projektu REPAP. Takie opracowania jak powstałe w ramach REPAP są bardzo potrzebne, ale projekt dokumentu rządowego musi mieć swój kręgosłup (oparty na kosztach, analizach ekonomicznych, szerszych celach społecznych, gospodarczych) i być nakierowany na odbiorcę końcowego, konsumenta energii, podatnika, obywatela, a nie można procesu tworzenia dokumentu zaczynać od tych którzy przy okazji wdrażania KPD mają na nim (i na odbiorcy końcowym) zarobić. Nie oznacza to wcale że społeczeństwu i gospodarce chodzi o to aby nie było kosztów! Niższe koszty dzisiaj (o to zabiegają np. "zamartwiający" się o „swoich odbiorców końcowych” lobbyści, Baranki Boże z PGE, Tauron, Orlen, Lotos itd.) oznaczają wysokie koszty w 2020 roku, a może nawet jak to mówi Minister Kraszewski – pętlę na szyi. Chodzi o to, aby dokument był ambitnym, dawał absolutną pewność zrealizowania celu (wdrożenia dyrektywy i szerzej – Pakietu klimatycznego) ze znaczną nawiązką i aby przy najniższych kosztach dawał jak największe korzyści dla całego kraju.

Ale tu nie chodzi tylko o braki aksjologiczne i brak refleksji nad szerszym celem społecznym i krajowym. Tu chodzi też o zwykłe, zrozumiałe narzędzia wyboru i kryteria mierzenia realizacji wybranych celów. Jak to można zrobić jeżeli w dokumencie nie ma kosztów całkowitych wdrożenia proponowanego scenariusza, nie ma kosztów żadnego z proponowanych działań, nie ma informacji jakiej części (moim zdaniem znacznej) ogólnych kosztów wdrożenia całego Pakietu klimatycznego UE w Polsce (ocenianych na 300 mld Euro!) można uniknąć dzięki wdrażaniu przemyślanego KPD? Sądzę np., że tu podwyższenie celu z 15% do 18-20% obniży koszty wdrożenia Pakiety klimatycznego 3 x 20% w Polsce, a nie zwiększy ale gdzie jest taka analiza z ktorej wynika ze 15,5% to optimum? Jak zostały wybrane udziały poszczególnych OZE w zielonym energy mix: czy na podstawie minimalizacji kosztów na 2020, 2030, czy brano pod uwagę koszty redukcji emisji CO2 w 2020 roku, czy ktoś zrobił wcześniej analizę typu LCA (w całym cyklu życia; może za dużo wymagam?, ale dyrektywa o tym mówi), czy ktoś zrobił choćby najprostszą, wymaganą przy tego typu dokumentach strategiczną ocenę oddziaływania KPD na środowisko.

Nie, nikt nic takiego nie zrobił… Istnieje graniczące niemalże z pewnością domniemanie poważnego błędu metodycznego w pracy, sprowadzającego się do kreowania wyników i rekomendacji ex ante, zamiast określania celów i dobrania sposobu ich osiągnięcia. System wsparcia, wymagany dyrektywą 2009/28/WE explicite w KPD, powinien być efektem analiz i optymalizacji (głównie ekonomicznej) realizacji celów, a nie luźno sformułowaną możliwością czy doktrynalnym założeniem.

Wobec braku kręgosłupa, głębszych analiz, braku autentycznego włączenia w proces tworzenia organizacji o szerszym spojrzeniu na problem jak samorządy terytorialne, organizacje konsumenckie, zielone i myślące długookresowo NGO itp., obecny projekt KPD będzie szarpany jak czerwony sukno. Może MG celowo chce uprawiać politykę „dziel i rządź, bo w zaproponowanej koncepcji pracy na KPD i "konsultacji" dostanie tyle sprzecznych propozycji z różnych stron, że zostanie przy tym co jest. Zostawi tym samym wielki problem przyszłym rządom, bo tym obecnym KPD nie da się wdrożyć ani dyrektywy 2009/28/WE a nawet Pakietu klimatycznego w Polsce. Ale jeżeli nie, to powstaje pytanie co rząd zrobił aby (nawet jeżeli projekt KPD jest obecnie niezwykle niskiej jakości dokumentem) najpierw przygotować obywateli do szerszej dyskusji nad tak ważnymi sprawami i przeprowadzić ją z pożytkiem? Komisja Europejska proponując dyrektywę (jak zresztą każdy inny dokument) najpierw przygotowała tzw. citizens summary w którym skupia się na tym co dyrektywa ma rozwiązać i jakie korzyści zwykli obywatele z tego powodu magą osiągnąc. Robi to w prostych, zrozumiałych słowach, a pod nimi kryją się konkretne liczby. Dlaczego samorządy regionalne, powiatowe, gminne, konsumenci energii, grupy mieszkańców, MŚP i drobni inwestorzy i inni nie otrzymali takich informacji aby moc uczestniczyć w debacie? Dlaczego nie dostali założeń do konsultacji, a obecnie streszczenia i co mają zrobić z zawiłym, niejasnym, niespójnym i czasami sprzecznym wewnętrznie dokumentem teraz? Być może na wezwanie do kilkudniowych konsultacji zdołam odpowiedzieć, siedzę w tych zagadnieniach od dość dawna. Zdąży jeszcze paru innych zorganizowanych lobbystów. Ale jakie będą efekty takiej pracy, w sytuacji gdy już teraz o wszystkim decyduje kalendarz?

MG popełniło błąd prosząc wybranego w uczciwym przetargu konsultanta o „wypełnienie tabelek” na podstawie danych zebranych (bez ładu i składu) od lobbystów, a nie o szerokie studium analityczne, które byłoby podstawa do wypełnienia tabelek. Dane od lobbystów są niezwykle potrzebne, ale jeżeli funkcjonują w systemie, wzbogacają go, a nie tworzą. To pierwszy powód że polski KPD będzie gorszy niż np. niemiecki, a polska energetyka odnawialna będzie miała znacznie gorzej niż w krajach o silniejszym zapleczu merytorycznym i organizacyjnym na szczeblu rządu i instytucji współpracujących. Drugim błędem było nieupublicznienie wielce wątpliwych efektów pracy konsultanta w listopadzie/grudniu ubiegłego roku, bo to była okazja do silniejszych korekt. MG nie musiało tego robić, ale ułatwiło by to też działania na szczeblu Departamentu Energetyki, gdyż wobec braku otwartości rosną zawsze naciski silnych grup wewnątrz rządu czy też górę biorą stereotypy dotyczące różnych rodzajów OZE. Niezwykle przeszkadza nam fakt, że na szczeblu rządowym nie pojawiła się żadna instytucja która mogłaby zastąpić zlikwidowane 5 lat temu Rządowe Centrum Studiów Strategicznych i jest niedowład instytucji analitycznych i prognostycznych rządowych, pararządowych i pozarządowych. Czy ktoś odpowiada za przyszłość dalszą niż 4 lata?

W tej chwili chodzi głównie o reakcje innych, niebranżowych ministerstw „horyzontalnych”, tym przede wszystkim Ministerstwa Środowiska – odpowiedzialnego za Pakiet klimatyczny UE. Z drobniejszych spraw, nie pojawia w KPD pojęcie oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach które w sposób fundamentalny wpływają na planowanie i przebieg procesu inwestycyjnego oraz pozwolenia i decyzje administracyjne, a pojawiają się historyjki o krajowym systemie certyfikacji. Niezwykle ważne jest Ministerstwo Finansów. Nie da się wdrożyć KPD o ile nieznane są koszty, o ile nie ma ich świadomości Minister Finansów i nie ma zaakceptowanego przez niego harmonogramu finansowego. Taki KPD będzie nie tylko niezoptymalizowany, ale wręcz martwy.

Z innych instytucji, za niezwykle ważną uznałbym opinię Instytutu Upraw Nawożenia i Gleboznawstwa (IUNG). KPD moim zdaniem przesadza z rolą biomasy i nie docenia kosztów z tym związanych oraz przecenia korzyści społeczne. Bo jakie korzyści mamy ze spalania w elektrowniach ukraińskiego słonecznika, azjatyckich odpadów kokosowych, masłosza czy palenia polskich lasów i ziarna zbóż, i kto na tym korzysta? W różnych miejscach dokumentu można wyczytać różne informacje o wielkości udziałów biomasy w KPD (od 60 do 82%, autorzy KPD plączą się w zeznaniach i nikt pewnie nie wie co jest tu rekomendacją a co błędem szacunków) ale skoro o taką skalę chodzi (bład tu wiele znaczy) i tak niechętnie rząd dywersyfikuje zielony energy mix i tak chętnie czyni go niezrównoważonym (np. biopaliwa pierwszej generacji) także w 2020 roku, to trzeba się temu porządnie przyjrzeć. IUNG jako instytut państwowy, który do tej pory moim zdaniem zachował niezależność i obiektywność sądów powinien się tej sprawie przyjrzeć z najwyższą uwagą i mam nadzieję że to zrobi, nawet w sytuacji gdy nie ma go na wspomnianym na wstępie rozdzielniku…

Bardzo długo już trwa stan zawieszenia w OZE a KPD jest obecnie praktyznie (pomimo wielu informacji) nieprzydatny do podejmowania decyzji, ale w przypadku użycia tego dokumentu jako bazy do jakichkolwiek decyzji, zwłaszcza inwestycyjnych, może wywołać różne problemy na wszystkich szczeblach i prowadzić do nieracjonalnego wykorzystania zasobów i środków jakimi dysponujemy. Zasobem którego nam obecnie najbardziej brakuje jest czas, choć Pakiet klimatyczny znany jest od ponad 3 lat, a dyrektywa OZE i zakres obowiązków związanych z KPD od 1,5 roku… Jak to nawet dziwnie zabrzmi, współczuję jakos MG, ale mam nadzieję, że obnażenie problemu miałkości i wieloletniego niedoceniania jakosci prowadzonej polityki wobec OZE w Polsce pomoże zarówno wzmacnianiu instytucji państwowych i potencjału merytorycznego w tym zakresie jak i OZE. Musimy widocznie przez to przejść, zanim natkniemy się na reakcje KE. Mam nadzieję, że opinie orgnizacji sektora OZE beda konstruktywne, nie beda nadmiernie rostrzelone, ulożą sie w system i poprawią w KPD to co sie na dzisiaj da.

6 komentarzy:

Bogdan Szymański pisze...

Panie Grzegorzu
Nie czytałem KPD z braku czasu ale po Pana rekomendacji tym bardziej sobie daruje.
To co Pan pisze szczerze mnie przeraza gdyż punktuje Pan dokument który powinien być podstawą do tworzenia prawa. Jednak jak można się spodziewać dobrego prawa skoro strategiczne dokumenty są tak niskiej merytorycznej jakości?

Marcin pisze...

Teraz czas na hejnał ;).
Tylko czasu na skomponowanie niewiele...

Pozdrawiam i życzę wytrwałości.

Grzegorz Wiśniewski pisze...

Mili Panowie, dziękuję za komentarze, zainspirowany odniosę się jednocześnie do obydwu.
Coraz więcej prawa powstaje w UE, a my tylko mamy to prawo dostosować do warunków krajowych. W szczególności prawo dot. OZE tworzone jest w Brukseli. Istnieje tu już pokaźny dorobek prawny, w postaci dyrektyw, budowany na dokumentach strategicznych, zielonych i białych księgach UE. Trudno nam coś konstruktywnego zaproponować na szerszym unijnym forum . Nie potrafimy nawet z tego dorobku twórczo korzystać. Szkoda że koncentrujmy się na tym jak te wymogi obejść, jak tu sprytnie oszukać aby cnoty nie stracić i rubla zarobić. Mętność stanowienia i niejawność celów wdrażania prawa UE w Polsce podwyższa ryzyko inwestorskie i koszty oraz dezinformuje wręcz obywateli i firmy. Zwłaszcza wtedy gdy słyszymy że naczelnym zadaniem rządu jest chronienie nas przed tym co idzie z UE. W takich warunkach dobre prawo nie powstanie.
Ale jest też dobra strona tego systemu. W coraz szerszym zakresie krajowe przepisy prawa podlegają notyfikacji w Komisji Europejskiej KE . Zwłaszcza po wejściu w życie w grudniu ub.r. Traktatu Lizbońskiego. KE pełni rolę quality check, także w przypadku KPD słabo zorganizowany na tę okoliczność rząd RP trafi na bardzo dobrze przygotowaną biurokracje brukselską. To szansa zarówno na poprawę jakości jak i na … kompromitacje, zależnie jak na to popatrzeć :).
Na jakość stanowienia prawa w Polsce i implementacji dyrektyw UE dobrze by wpłynęło odejście od anonimowości i wiązanie efektów tych działań z nazwiskiem osoby odpowiedzialnej – patrz system amerykańański. Czy ktoś np. pamięta jak się nazwał dyrektor departamentu w Ministerstwie e Gospodarki w 2001/2002 roku i ówczesny wiceminister , który tworzył „pozorne” przepisy wykonawcze do Prawa energetycznego w zakresie OZE (wtedy jeszcze bez kontroli KE), które nie działały w ogóle do 2006 roku i stały się przyczyną wielu obecnych kłopotów ?

Łukasz Rembowski pisze...

Panie Grzegorzu,
moją opinię w sprawie zaprezentowanego projektu KPD słusznie odzwierciedlają Pana słowa "(...)kolekcja szkolnych odpowiedzi na pytania dotyczących bieżącej sytuacji prawnej. To nie informator, nawet jesli zebranie informacji jest ogolnie rzecz biorac przydatne."

Przyznaję się do faktu, iż poświęciłem na KPD jedynie 1,5 godziny, a tym samym więcej przejrzałem niż przeczytałem. Z drugiej strony co czytać, jeżeli jest to zbiór Tabel bez wyjaśnień, opisów, a jedynie z informacjami rodzaju "wg danych statystycznych", czy "planowane" bez podania przyczyn takiego "planowania". Dla mnie brakuje jednocześnie przy prezentowanych danych liczbowych informacji źródłowych (lata przeszłe).

Z całym szacunkiem dla firmy "organizującej" ten dokument, być może dla laików jest to dokument ciekawy (np. referaty szkolne), ale dla osób/firm branżowych to czyste założenie spełnienia założonych celów protokołu z Kyoto i rozpisanie tych celów w sposób "przewidywalny" (procentowy).

Nie należy zapominać że to dokument rządowy RP. Warto przytoczyć zapis z KPD: Należy wskazać krajowy punkt kontaktowy bądź krajowy organ lub krajową instytucję odpowiedzialne za kontrolę realizacji krajowego planu działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych.

Instytucją odpowiedzialną za kontrolę realizacji Krajowego planu działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych jest Ministerstwo Gospodarki
.
Teraz MG powinno przysiąść i wskazać błędy czy niedoróbki KPD, aby nie zbłaźnić się na arenie europejskiej jako Autor KPD.

Jednym zdaniem: chcieliśmy mieć KPD (a raczej musieliśmy mieć) to mamy.

Grzegorz Wiśniewski pisze...

Panie Łukaszu
Myślę że kilkaset osób w Polsce poświęciło swój weekendowy czas na próbę czytania KPD. Sposób jaki Pan do tego podszedł wydaje się i racjonalny i zapewnie jest reprezentatywny. Po półtorej godzinie człowiek rezygnuje :).

Czyli ok. 1000-2000 godzin jako obywatele poświęciliśmy w dobrej wierze, tyle ile umownie (z mocą nominalną) w ciągu roku pracuje ferma wiatrowa czy elektrownia fotowoltaiczna . Łączny koszt społeczny naszej pracy nie jest duży – kilkadziesiąt tysięcy złotych , ale też pożytek z tej roboty będzie niewielki z prostego powodu – ten dokument w takiej postaci nie nadaje się jeszcze do konsultacji nie tylko eksperckich, ale tym bardziej społecznych. Rzadki ale dyskretny czytelnik odnawialnego podający się jako From-the-middle-of-nowhere przesłał mi taki komentarz „Krytyczna lektura tego dokumentu przypomina próbę zrobienia psychoanalizy amebie i ma tyleż sensu”... Obawiam się, że i sam dokument i wezwanie do „pracy społecznej” czy lobbingu (to pewnie łatwiej zrozumieć) zanim administracja nie przygotuje solidniejszej bazy do dyskusji, to nie jest problem tylko KPD, ale przyznam, że tu widać to w dość jaskrawej formie. I nie winię tu jednego ministerstwa, to jest problem naszego państwa, niestosowanego instytucjonalnie do współczesnych problemów i wyzwań.
Ale nie ma co narzekać . Gdyby ten dokument w takiej postaci miał pójść do Brukseli to rzeczywiście w normalnych warunkach odpowiedzialny autor spaliłby się ze wstydu. Ale tak jak poprzednio zauważyłem, rzeczy słabe w Polsce nie mają autorów.

Dokument który Pan czytał to już nie jest raporcik jakiejś foremki. Na tym etapie dokument firmuje w Polsce instytucja – tu Ministerstwo Gospodarki, a w Brukseli – cały Rząd RP, I tu trafiamy na iście makiaweliczny problem. Tak się porobiło, że czasami czym bardziej niemądry i niezrozumiały dokument organ administracji wyśle do Brukseli, aby „przechytrzyć”, tym większą nagrodę od rządu może dostać. Pamiętam jak Premier obdarował pewna grupę urzędników nagrodami za to, że w czasie negocjacji Pakietu klimatycznego rżnęli przysłowiowego głupa. Wydawało się wtedy że to sprytny chwyt, teraz już wiemy, że wszyscy za to zapłacimy, ale urzędnicy nauczyli się że nie zawsze dostaje się premię za solidną merytoryczną robotę. Mam nadzieję tylko, że w przypadku KPD taka taktyka polityczna (nie mówię tu o pewnie niezwykle ciężkiej, frustrującej pracy osób bezpośrednio zaangażowanych) nie jest wbudowana w proces.
A może chodzi o przerzucenie obecnych kosztów wdrożenia KPD na przyszłe rządy ?

Swoją drogą uważam jednak że zwykły wstyd o którym Pan pisze jest zazwyczaj czynnikiem mobilizującym konkretne osoby, ale byłoby fatalnie, gdyby z tym uczuciem musieli się borykać się tylko ci będący bezpośrednio na linii frontu a nie instytucje i państwo, czyli de facto także my wszyscy.

Łukasz Rembowski pisze...

Panie Grzegorzu,
wielka prawda: "rzeczy słabe w Polsce nie mają autorów", a warto jeszcze dodać, że wszelkiego rodzaju sukcesy przypisują sobie osoby najmniej z tym związane, zgodnie z sentencją: "Sukces ma wielu ojców, porażka jest sierotą".

Należy poczekać (tzn. ja poczekam) i chętnie zapoznam się z wersją ostateczną KPD. Mam nadzieję, że moje odczucia poprawią się i będę dumniejszy z KPD, będą widoczne przyszłe kierunki rozwoju OZE, energetyki, które zostaną nakreślone wizjami realnymi, mądrymi, popartymi merytorycznymi uzasadnieniami (a nie jak w projektowej wersji KPD "wróżeniem z fusów").