Ustawa o OZE trafia do Sejmu, ale problem rozwoju energetyki prosumenckiej pozostaje nierozwiązanym

Niechciany przez nikogo, pozbawiony jasnego celu, wymyślony przez urzędników KPRM projekt ustawy o OZE czeka na podpis premiera  i w tych dniach trafi do Sejmu. Konrad Świrski nazwał go „gorącym zielonym kartoflem” podrzuconym posłom, ale to i tak duża uprzejmość w stosunku do efektu paroletniej pracy rządu nad od początku nieprzemyślaną koncepcją regulacyjną, bo to zwykły kartofel, już nie gorący (dawno zdębiały) ani tym bardziej zielony. Ma niewiele wspólnego z ideą kształtowania zrównoważonego rozwoju energetyki odnawialnej ani tym bardziej prosumenckiej. W Sejmie od kilku tygodni czeka na procedowanie projekt „prosumenckiej” nowelizacji Prawa energetycznego zgłoszony przez posłów PSL. Generalnie pomysł autorów projektu nowelizacji idzie w dobrym kierunku: podniesienie ceny sprzedaży nadwyżek energii do sieci z 80% do 100% ceny z rynku konkurencyjnego i poszerzenie definicji prosumenta, do tej pory rozumianego jako osoba fizyczna, o tzw. „ułomne osoby prawne” typu spółdzielnia, wspólnota mieszkaniowa itp. Ale osobiście uważam, że sprawę energetyki obywatelskiej i regulacji dotyczących prosumentów trzeba postawić ostrzej i jaśniej, bez niedopowiedzeń, bez ulegania doktrynerstwu, grupom wpływu tradycyjnej energetyki, presji doraźnej polityki prowęglowej i dezinformacji lub manipulacji, z którymi niestety mamy w tej sprawie do czynienia. Antyprosumencki przekaz już dociera do Sejmu, zanim tam trafił projekt ustawy o OZE. Na konferencjach i spotkaniach komisji sejmowych i senackich parlamentarzyści przesiąkają przekazem sączonym z organizacji branżowych energetyki konwencjonalnej sprowadzającym się do tego, że jak elektrownia węglowa dostaje za współspalanie biomasy łącznie 400-500 zł/MWh to jest to dobre dla biednej wdowy spod Nowego Sącza, a jak prosument dostanie 140-150 zł/MWh oddawaną do sieci, to biedna wdowa na tym straci, a prosument się „nieuczciwie” wzbogaci. Aż trudno uwierzyć, ale ta sama informacja przekazana tylko trochę inaczej przez przeszkolonych przez koncerny energetyczne suflerów przyjmowana jest przez część posłów i senatorów za dobrą monetę.

W obecnych i projektowanych uwarunkowaniach prawnych sektor mikroinstalacji w Polsce się nie rozwinie. Jednak zanim wskaże się rozwiązania, należy oczyścić przedpole, wyeliminować dezinformację, otworzyć umysły karmione propagandą klęski albo sukcesu na istotę sprawy, czyli wymóg zapewnienia opłacalności inwestycji w wymiarze  mikroekonomicznym i szersze uwarunkowania społeczne i gospodarcze. W tak ważnej, ale jednocześnie tak gospodarczo i społecznie trudnej sprawie (dotyczy bezpośrednio milionów obywateli) nie można chodzić na skróty.  Podejmując próbę odpowiedzi na z pozoru proste pytanie, trzeba także wcześniej postawić i spełnić przed ew. wprowadzeniem w życie adekwatnych rozwiązań prawnych kilka warunków wstępnych. Chodzi tu zarówno o zaprzestanie w debacie publicznej posługiwania się półprawdami i kierowania dogmatami, które zamykają umysły, chodzi o nadanie sprawie rangi i określenie miejsca energetyki prosumenckiej w bilansach energetycznych i polityce energetycznej państwa, jak też o dokonanie krytycznej oceny dotychczasowych i zaproponowanych przez rząd rozwiązań prawnych w zakresie promocji energetyki prosumenckiej.

Zaprzestanie w debacie publicznej nt. prawnych instrumentów wsparcia OZE posługiwania się półprawdami i kierowania dogmatami

Argumenty lobbystów utrzymania obecnego nieprzystającego do sektora mikroinstalacji systemu wsparcia OZE odwołujące się do braku możliwości wprowadzenia zmian z uwagi na unijne zasady udzielania pomocy publicznej nie mają uzasadnienia. Nowe zasady pomocy publicznej UE dla ochrony środowiska i energetyki na lata 2014-2020 poszerzają zacznie zakres możliwych form i dopuszczalny zakres intensywności pomocy, łącznie z możliwością zastosowania wykluczanych w Polsce a’priori  taryf stałych (FiT),  dla wszystkich źródeł o mocy poniżej 500 kW. Także tzw. generalne zasady wyłączeń blokowych (GBER) wskazują na możliwość zastosowania daleko idącej pomocy eksploatacyjnej dla małych OZE.  Nie jest też prawdą, że degresywny system taryf (FiT) zaadresowany w szczególności do małych i mikroinstalacji OZE jest systemem droższym niż inne, a zwłaszcza takie jak system aukcyjny czy zielonych certyfikatów. Opracowania Komisji Europejskiej,wyniki prac badawczych i praktyka oraz monitoring stosowanych na świecie instrumentów wsparcia, uwzględniając np. wysokość i tempo spadku kosztów OZE dowodzą, że system FiT, uzupełniany  i zastępowany z czasem takimi instrumentami jak FiP i net metering,  prowadzi do niższych kosztów oraz sprawiedliwego rozłożenia korzyści, z uwzględnieniem czynników społecznych i gospodarczych. Trudno politycznie deklarować poparcie energetyki prosumenckiej, a jednocześnie forsować systemy wsparcia OZE uniemożliwiających jej rozwój, takich jak aukcje czy nieelastyczne systemy zielonych certyfikatów. Np. w Danii stosującej system net-metering lub w Wielkiej Brytanii stosującej system FiT prawie 100% instalacji fotowoltaicznych powstaje na dachach domów, podczas gdy w Rumunii stosującej systemy zielonych certyfikatów budowane są niemalże wyłącznie duże instalacje fotowoltaiczne na gruncie lub, tak jak w Polsce  czy Turcji, w praktyce w oparciu o system wsparcia nie są budowane żadne z nich. Trudno jest też wspierać instalacje prosumenckie nawet systemem FiT, o ile na rynku dominują państwowe monopole energetyczne, jak np. w Czechach (udział dużych instalacji przekracza 50%).

Nadanie rangi i określenie miejsca energetyki prosumenckiej w bilansach energetycznych i polityce energetycznej państwa

Wyodrębnienie mikroinstalacji, a szerzej segmentu mikroenergetyki prosumenckiej z energetyki odnawialnej (także w Krajowym Planie Działania - KPD) umożliwia zwrócenie uwagi nie tylko na produkcję, czego skutkiem jest np. dominujący udział  dużych elektrowni wodnych, elektrowni systemowych współspalających lub spalających biomasę oraz dużych lądowych farm wiatrowych, ale na końcowe wykorzystanie energii i jej zużycie przez konkretnych odbiorców w celu zaspokajania ich potrzeb i poprawy lokalnego bezpieczeństwa energetycznego. O to chodzi i w życiu i w regulacjach unijnych. KPD (jak i polityka energetyczna) wymaga wydzielania obszaru mikrogeneracji prosumenckiej w perspektywie średnio i długookresowej. Ale zwraca uwagę całkowite pomijanie kwestii energetyki rozproszonej, rozsianej i prosumenckiej nawet w prawnie wymaganych dokumentach z prognozami krótkoterminowymi i średnioterminowymi takich jak coroczne sprawozdanie z wyników monitorowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Wyodrębnienie sektora mikroinstalacji (do wytwarzania energii elektrycznej i ciepła) zostało dokonane w „Krajowym planie rozwoju mikroinstalacji odnawialnych źródeł energiido 2020 roku OZE”,w  którym,  w oparciu o rządowy KPD udało się określić, że jest mowa o grupie 2,5 mln prosumentów którzy mogą zrealizować 40% ogólnego celu w zakresie produkcji energii z OZE w 2020 roku,  o inwestycjach w 25 GW nowych mocy (w tym 1,8 GW w źródłach elektrycznych) i o produkcji energii na poziomie 40 TWh/rok.

Krytyczna ocena dotychczasowych rozwiązań prawnych

W dniu 8 kwietnia 2014 roku, po czterech latach prac,  Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii- OZE (wersja 6.3). Jest to projekt znacząco różny od wersji projektu ustawy w wersji 2.1 z lipca 2012 roku, który nazywany był projektem „prosumenckim” i miał szerokie poparcie społeczne oraz akceptację środowisk związanych z energetyką rozproszoną i obywatelską.  Zasadnicza różnica w treści obu projektów regulacji polega na drastycznym ograniczeniu możliwości rozwoju energetyki prosumenckiej (produkcja energii w mikroinstalacjach o mocy do 40 kW) poprzez zastąpienie proponowanego wcześniej systemu taryf gwarantowanych na sprzedaż energii do sieci (o wysokości dostosowanej do poszczególnych mikroinstalacji OZE, od 0,65 do 1,1 zł/kWh) jedną ceną „urzędową” dla wszystkich mikroinstalacji połączoną z mechanizmem rozliczeń salda energii zakupionej przez prosumenta  i odsprzedanej do sieci w okresie półrocznym (mechanizm nazywany net metering). Cena ta została określona jako 80% średniej ceny sprzedaży na rynku konkurencyjnym w poprzednim roku.  Cena ta np. w 2013 roku wynosi 0,182 zł/kWh, co oznacza że cena sprzedaży nadwyżek energii do sieci w 2014 roku wyniosłaby 0,145 zł/kWh. Tymczasem średnia dla wszystkich krajowych grup energetycznych cena energii elektrycznej dla gospodarstw domowych o typowym zużyciu energii i korzystających z najprostszej taryfy G11 w 2013 roku wynosiła 0,275 zł/kWh netto. Po doliczeniu VAT (odbiorcy indywidualni płacą VAT w wysokości 23% i nie mogą go odzyskać) cena ta wynosi 0,338 zł/kWh. Oznacza, to, że prosument może sprzedawać energię do sieci po cenie 0,145 z/kWh, która stanowi zaledwie 43% ceny po jakiej zmuszony jest kupować energię z sieci (0,338 zł/kWh), dodatkowo wykazując przychód w rozliczeniu podatkowym PIT 8C. Różnica w cenie (0,193 zł/kWh) jest zatem w 2/3 dofinansowaniem przez prosumentów sprzedawców energii (tzw. zobowiązanych) i w 1/3 przychodem budżetu państwa.  Dodatkowo proponowane  w projekcie ustawy o OZE rozwiązane w postaci umownego net metering tylko nieznacznie poprawia opłacalność inwestycji w mikroinstalacje pogodowo niestabilne (mikrowiatraki i dachowe elektrownie słoneczne), ułatwia cyniczny atak koncernów energetycznych (podaję link do jednej z łagodniejszych form ataku), ale też demotywuje ew. przyszłych prosumentów do działań po stronie popytowej i lepszego bilansowania podaży energii z mikroinstalacji i popytu na energię w gospodarstwie domowym. Zaproponowane rozwiązania będą raczej zniechęcać, a nie zachęcać do rozwoju mikroinstalacji, które w tych warunkach nie rozwiną się na szeroką skalę i przez dłuższy czas pozostaną niekonkurencyjne przysparzając powodów do niezasłużonej krytyki samej prosumecnckości, jako idei na wskroś prospołecznej, obywatelskiej. Krytyka ta będzie się nasilała, wraz z przypadkami kojarzenia „wsparcia” eksploatacyjnego ze wsparciem inwestycyjnym udzielanym tylko nielicznym („sprytniejszym”) z funduszy ekologicznych i funduszy unijnych. W tych warunkach bowiem dojdzie do sytuacji w której społeczeństwo będzie miało do czynienia albo z niezadowolonymi prosumentami, którzy zainwestowali z własnych środków  i ponoszą straty materialne lub z tymi którzy uzyskają, zdaniem większości, nieuzasadnioną pomoc kosztem innych podatników lub konsumentów energii. Taki system wsparcia mikroinstalacji w którym opłaca się „kombinowanie” nie buduje społeczeństwa obywatelskiego, nie buduje rynku, zaufania do państwa i kapitału społecznego do dalszego rozwoju mikroinstalacji OZE. Może tylko ośmieszyć całą koncepcję energetyki prosumenckiej i dać silne argumenty (jak w Czechach) jej przeciwnikom. Zasadniczy problem sprzyjający tworzeniu pozornych czy nawet szkodliwych regulacji i programów polega na nagannej praktyce przyjmowania ich bez wiarygodnej oceny skutków regulacji. Nie powinno się bowiem uprawiać marketingu politycznego polegającego na promowaniu wątpliwych rozwiązań prawnych w stosunku do zwykłych obywateli, którzy pozbawieni są możliwości korzystania z obsługi prawnej i finansowej, i którzy korzystając z tych rozwiązań zwiększają swoje zadłużenie razem z dużym ryzykiem braku możliwości zwrotu poniesionych nakładów. Państwo nie może też nie wywiązywać się z obowiązku wiarygodnego i odpowiedzialnego informowania o OZE, czego zresztą wymaga dyrektywa 28/2009/WE, bo z pewnością nie jest taką informacją stwierdzenie, że dana regulacja została przyjęta, bez pokazania rzeczywistych jej skutków dla obywateli.  

Rozwiązania prawne, które umożliwiłyby autentyczny rozwój mikroinstalacji i szybką ich komercjalizację

W kraju funkcjonuje tylko 270 mikroinstalacji OZE przyłączonych do sieci i są to w zasadzie prawie wyłącznie mikroelektrownie wodne. Wprowadzenie nowelizacją Prawa energetycznego (tzw. „mały trójpak”)  w lipcu 2013 roku uproszczeń administracyjnych dla mikroinstalacji OZE nie wpłynęło na pobudzenie rynku. W tych warunkach niemożliwy jest rozwój i spopularyzowanie masowego rynku  prosumenckiego (2-3 mln prosumentów w 2030 roku) i spadku kosztów (pełnego urynkowienia) bez przejściowego zastosowania mechanizmu stałych taryf typu „FiT” i ten etap kształtowania rynku nie może być pominięty ani, z przyczyn doktrynalnych,  zbagatelizowany.  Wprowadzenie taryf FiT powinno być jednak dobrze umotywowane i uzasadnione od strony mikroekonomicznej i makroekonomicznej – minimalizacja kosztów systemowych i całkowitych kosztów wdrożenia ustawy. Punktem wyjścia do przygotowania poprawki prosumenckiej do Prawa energetycznego (lub docelowo do projektu ustawy o OZE) powinna być propozycja merytoryczna wypracowana  w ramach  projektu ustawy w wersji 2.1, z 2012 roku ale wymaga ona obecnie dostosowania do nowych uwarunkowań.

Po pierwsze, proponowane z 2012 roku taryfy wymagają odpowiedniej aktualizacji z wykorzystaniem najnowszych danych o kosztach technologii, prognozie cen energii i strukturze taryf oraz uwzględnienia nowego otoczenia prawno-administracyjnego stworzonego przyjęciem „małego trójpaku” (nowelizacja Prawa energetycznego z lipca 2013 roku).  W stosunku do  wersji projektu 2.1 konieczne są też zmiany jeśli chodzi o zakresy mocy. Pierwotnie taryfy były proponowane dla zakresów mocy: 50, 75, 100 i 200 kW. Aby zachować generalne ramy nowego rządowego projektu, taryfy powinny być przeliczone na moce do 40 kW i niższe.  Dopóki rynek mikroinstalacji nie stanie się rynkiem masowym, ich koszty pozostaną  wysokie w szczególności dla  instalacji o najmniejszych (potencjalnie najbardziej dostępnych) mocach zainstalowanych. Dlatego, aby umożliwić rozwój najmniejszych instalacji i ograniczyć ryzyko ew. nadmiarowego wsparcia dla instalacji większych zasadny jest podział (dla każdej z technologii) na odpowiednio mniejsze zakresy mocy. Uzasadniony byłby podział na instalacje:

1) do 3 kW (roczna wydajność takich mikroinstalacji odpowiada w praktyce rocznemu zapotrzebowaniu na energię gospodarstwa domowego)

2) do 12 kW (taką mocą przyłączeniową dysponuje praktycznie każde gospodarstwo domowe i może, w świetle Prawa energetycznego, przyłączyć mikroinstalację do tej mocy na koszt operatora sieci dystrybucyjnej, co zapewnia powszechną dostępność instrumentu)

3) do 40 kW (rozwiązanie dla największych gospodarstw domowych oraz rolnych).

Najwyższe taryfy stałe i zdjęcie z obywateli obowiązku opracowywania skomplikowanych biznesplanów i bilansowania energii, co jest prawnym obowiązkiem spółek energetycznych, powinny uzyskać mikroinstalacje najmniejsze do 3 kW, niższe te o mocy do 12 kW. W tym zakresie zadziała na coraz bardziej masowym rynku efekt skali i koszty oraz taryfy będą spadać najszybciej i przy takim podejściu korzyści będą rozłożone bardziej sprawiedliwe i w sposób mogący liczyć na szeroką akceptację społeczną. Instalacje o mocy 12- 40 kW powinny pozostać w systemie proponowanym w rządowym projekcie ustawy o OZE z możliwością bilansowania w dłuższym okresie (np. półrocznego, tak jak proponuje rząd), ale sprzedażą nadwyżek energii po 100% ceny hurtowej.  W takim systemie mikroinstalacje OZE do produkcji energii elektrycznej nie powinny być wspierane dotacjami inwestycyjnymi, które powinny być skierowane na wsparcie zielonego ciepła. Podstawą metodyczną do wyznaczenia wysokości taryf i ich degresji (zakładanego spadku w czasie) może być zaktualizowana i dostosowana do ww. założeń ekspertyza  Instytutu Energetyki Odnawialnej wykonana w 2012 roku dla Ministerstwa Gospodarki pt. „Analizamożliwości wprowadzenia w Polsce systemu Feed-in–Tariff” dla mikro- i małych instalacji OZE w Polsce”. Zaktualizowane wyniki tego opracowania posłużyć też mogą jako wsad do opracowania oceny skutków wprowadzenia poprawki prosumenckiej w obecnym projekcie ustawy i do uzasadnienia. Powyższe rozwiązanie wpłynie nieznacznie na podniesienie początkowych kosztów wdrożenia ustawy w stosunku do wersji obecnej, dlatego warto wskazać źródła kompensacji kosztów. Tu rozwiązania proponowane w najnowszym rządowym projekcie ustawy o OZE związane z ograniczaniem wsparcia dla dużej energetyki wodnej i współspalania  idą w dobrym kierunku, jednakże są zbyt mało stanowcze.

Unikanie nazwania rzeczy po imieniu, że rozwój mikroinstalacji OZE wymaga początkowo silniejszego wsparcia i prospołecznego (a nie korporacyjnego) podejścia i że, tak jak każda dobra inwestycja, także proces komercjalizacji mikroinstalacji niesie ze sobą koszty początkowe, nie doprowadzi ani do tego że rynek się rozwinie, ani do tego że koszty wdrożenia dyrektywy 2009/28/WE będą niższe. Uchwalenie ustawy o OZE w obecnej wersji, która zakłada, że prosument będzie dotował koncerny energetyczne wcale nie oznacza zmniejszenia kosztów rozwoju OZE, a ich zwiększenie. Anonimowi dla opinii publicznej autorzy projektu ustawy nie zadali sobie trudu sprawdzenia czy to co proponują będzie dla prosumenta opłacalne, czyli nie wykonali podstawowej, najprostszej pracy domowej jaką jest rzetelna ocena realnych skutków proponowanej regulacji, ale w mętnym przekazie medialnym namawiają jej adresata do podjęcia działań które doprowadzą de facto do pogorszenia jego sytuacji finansowej (dotowania koncernów i administracji państwowej kosztem zmniejszania dochodu dyspozycyjnego jego rodziny).