Złożone uwarunkowania dla „Strategii”
Ministerstwo Energi, opublikowano informację w sprawie konsultacji publicznych dla projektu uchwały RM w sprawie strategii transformacji dla ciepłownictwa. Odnosząc się do przedstawionego do konsultacji projektu „Strategii transformacji ciepłownictwa do 2040 r.” warto zacząć od wpisanego na początku tego dokumentu (małym druczkiem) swoistego „disclaimera” czyli ramowych ograniczeń i wyłączenia odpowiedzialności autorów w innych aktualnych i potencjalnie ważnych dla ciepłownictwa obszarach:
1) „Strategia” jest procedowana jako Program rozwoju w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
2) Zaprezentowane wskaźniki odnoszą się do „górnych” prognozowanych poziomów zawartych w KPEiK.
Pierwsze zastrzeżenie wprowadza ograniczenia formalne i ryzyka związane z uzgodnieniami na Radzie Ministrów tzw. nieobowiązkowej „strategii sektorowej” będącej inicjatywą ministra ds. energii, związane z zatwierdzeniem tylko uchwałą rządową. Najważniejszym z nich jest ryzyko zaniechania działań przewidzianych w „Strategii” po wyborach. Autor niniejszej analizy, dysponuje doświadczeniem z uzgadniania części merytorycznej „Strategii rozwoju energetyki odnawialnej” z 2001 roku, przygotowywanej na podobnej podstawie (inicjatywa ministra ds. środowiska, brak formalnego obowiązku przygotowania dokumentu jako „strategii sektorowej”). Wówczas tylko determinacja premiera Jerzego Buzka pozwoliła na przyjęcie dokumentu dosłownie w ostatniej chwili przed wyborami, łącznie z zatwierdzeniem przez Sejm. Mniej szczęścia miał poprzedni projekt „Strategia dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r.” z 2022 roku (trafił do kosza zamiast pod obrady rządu).
Drugie zastrzeżenie, mające charakter merytoryczny i prognostyczny, ogranicza możliwości ekspansji w miksie ciepłowniczym tanich i szybko dostępnych źródeł ciepła bezemisyjnego, jak technologie P2H. Górne prognozowane scenariusze zawarte w KPEiK tzw. scenariusz WAM, który lepiej niż do niedawna preferowany scenariusz WEM uzasadnia bardziej progresywne koncepcje w „Strategii”. Jednocześnie KPEiK prognozuje nierealne ilości ciepła „odpadowego” z elektrowni jądrowych[1] i centrów danych, przez co blokuje potencjał i ekspansję rozwiązań realistycznych w krótkim horyzoncie czasowym i stanowi „strategiczną” pułapkę dla ciepłownictwa systemowego. „Strategia” musi uwzględniać te ograniczenia, warto jednak odnotować, że w kilku kwestiach KPEiK szerzej ujmuje ciepłownictwo (np. elektryfikacja i sprzedaż ciepła B2B bez konieczności taryfowania), a w Strategii zostały po tym tylko nieistotne ślady (być może z obawy przed procedurą uzgodnienia dokumentu na szczeblu międzyresortowym – patrz punkt pierwszy).
Przy powyższych ograniczeniach, patrząc na kierunek, w jakim poszli autorzy projektu „Strategii” warto już na wstępie odnotować postęp. W porównaniu do poprzedniego projektu Strategii ciepłowniczej z 2022 roku, nowy jest ma dłuższy horyzont i przesuwa akcent z gazowej kogeneracji na elektryfikację, magazynowanie ciepła i integrację z elektroenergetyką. Jest bardziej dostosowany do już obowiązujących ram UE i do realiów malejącego zapotrzebowania na ciepło. Ten z 2022 r. był bardziej gazowo-kogeneracyjny i osadzony w polityce poprawy jakości powietrza. Nie ulega też żadnej wątpliwości, że wobec wieloletnich zaniechań lub zaniedbań wobec sektora ciepłowniczego oraz narastających wyzwań, średnioterminowa stratega sektorowa jest bardziej niż konieczna. W 2024 r. paliwa kopalne odpowiadały za 79,2% (w tym węgiel 5,4%) , a OZE (w tym ponad 90% stanowiła biomasa) tylko za 14,7% wytwarzanego w Polsce ciepła
Coraz lepsze otoczenie prawne i polityczne do „wybicia się” ciepłownictwa jako ważnego obszaru w strategii państwa
Dobry prognostyk dla dalszych aktywnych prac nad Strategią daje dokument nadrzędny (strategia sektorowa musi być z nim zgodna) jakim jest „Średniookresowa strategia rozwoju kraju do 2035 roku”, będąca filarem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W części dotyczącej transformacji ciepłownictwa systemowego na czoło „strategii nadrzędnej” wysuwa się zobowiązanie całego rządu dotyczące kierunku wsparcie ciepłownictwa[2]. Opracowany zostanie mechanizm wspierania inwestycji w OZE w systemach ciepłowniczych ukierunkowany na elektryfikację ciepłownictwa, w tym przede wszystkim popularyzację wykorzystania wielkoskalowych pomp ciepła oraz kotłów elektrycznych zasilanych energią elektryczną z OZE, sprzężonych z odpowiednimi dla danego systemu magazynami ciepła. Istotnym działaniem ma być też wypracowanie nowego modelu wsparcia dla jednostek wysokosprawnej kogeneracji, zapewnianiającego stabilne warunki dla inwestycji, dostosowane do sytuacji rynkowej oraz ukierunkowane na projekty bezemisyjne. Wspierane będzie wdrażanie technologii Power to Heat przez dostosowanie otoczenia prawnego, tak aby sprzyjały inwestycjom w integrację istniejących sieci ciepłowniczych ze źródłami takimi jak pompy ciepła i kotły elektryczne zasilane energią elektryczną z OZE. Uzupełnieniem transformacji ciepłownictwa będą magazyny ciepła, które współpracując ze źródłami Power to Heat umożliwią bilansowanie krajowego systemu elektroenergetycznego przez zagospodarowanie krótkookresowych nadwyżek energii elektrycznej.
To dobry prognostyk, pod warunkiem że strategia nadrzędna będzie zatwierdzona uchwałą rządu. Jej projekt został przyjęty 5 marca 2026 r. przez Stały Komitet Rady Ministrów i rekomendowany Radzie Ministrów, natomiast jest to ciągle niewiadoma. Pewnikiem jest to, że prezydent RP Karol Nawrocki podpisał 2 lipca 2026 r. ustawę z 11 czerwca 2026 r. o zmianie niektórych ustaw w celu dokonania deregulacji w zakresie energetyki (tzw. UDER92, druk sejmowy nr 2578). Nowe przepisy mają doprecyzować szereg regulacji dotyczących ciepłownictwa. Ważną zmianą dla sektora ciepłownictwa w Polsce jest wprowadzenie do Prawa energetycznego definicji magazynu ciepła lub magazynu chłodu. Ma to pozytywnie wpłynąć na środowisko dzięki możliwości wykorzystania energii elektrycznej do konwersji na magazynowane ciepło. Ustawa doprecyzowuje warunki, na jakich ciepło wytworzone w kotłach elektrycznych może zostać uznane za pochodzące z OZE. Przewiduje, że na potrzeby uznania systemu za efektywny energetycznie, za energię z OZE w przypadku kotłów elektrycznych uznaje się ilość ciepła wytworzonego z energii elektrycznej pochodzącej z OZE. Jak wskazuje ministerstwo ww. rozwiązania mają wesprzeć proces elektryfikacji systemów ciepłowniczych i pozwolić na efektywniejsze wykorzystanie nadwyżek energii elektrycznej z OZE, zamiast ich redysponowania.
Dostrzegając powyższe uwarunkowania (jest ich zresztą znacznie więcej), poniższe uwagi już dalej nie odnoszą się do szerokich ram systemowych. Ograniczają się do spraw – zdaniem autora – kluczowych dla nowych strategii sektorowych. Dotyczą spraw ogólnych takich jak struktura dokumentu i wiarygodność planu wdrożenia, a w szczególności koncentrują się na novum w Strategii jakim są elektryfikacja ciepłownictwa (P2H) oraz (dotychczas marginalizowane) magazyny ciepła, a także zwiększeniu roli odbiorców ciepła i energii elektrycznej oraz samorządów.
Uwagi do rodzaju dokumentu jako „strategii sektorowej”
Autor proponuje uzupełnienie Strategii o wiążący harmonogram wdrożenia konkretnych instrumentów wykonawczych bezpośrednio wspierających elektryfikację ciepłownictwa (ustaw specjalnych, rozporządzeń, decyzji taryfowych, zmian w instrukcjach ruchu i eksploatacji sieci itd.) o horyzoncie realizacji do 24 miesięcy — w miejsce kierunkowych (ogólnych) sformułowań typu „przewiduje się rozpoczęcie prac” itd. Uszczegółowienia i doprecyzowania wymaga rozdział 13 „Działania wspierające transformację ciepłownictwa w Polsce”. Brakuje w nim szczegółowych harmonogramów oraz źródeł finansowania (o czym dalej). Konkretyzacja nadałaby wiarygodność i siłę Strategii, przyciągnęłaby szersze grono interesariuszy, podniosła jej rangę i uwagę odbiorców, tym np. branży OZE, która dokumentu nie dostrzega, bo ciągle jeszcze uważa, że te zagadnienia bezpośrednio jej nie dotyczą. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wręcz wymusza podanie oczekiwanych rezultatów planowanych interwencji oraz wskaźników ich osiągnięcia, a te powinny być bardziej konkretne niż sam KPEiK (w przeciwnym wypadku Strategia traci uzasadnienie).
Wątpliwości budzi rozdział 12 „Finansowanie transformacji sektora ciepłownictwa systemowego” 12 (zapewne najbardziej czytany,-zainteresowanie dotacjami nie słabnie w szczególności tych unijnych). Jest to „wyliczanka” funduszy które z nazwy mają co prawda związek z ciepłownictwem, ale już w mniejszym zakresie z opisanymi w dokumencie konkretnymi celami i wyzwaniami oraz wskaźnikami Strategii. Tu są dwie możliwości. Można przypisać fundusze i konkretne kwoty (bez nieuzasadnionych sformułowań „wartość trudna do oszacowania”) do proponowanych działań w rozdziale13 („działania”), tak aby nie była to "wyliczanka”, albo przenieść tę informację (jako dodatkową) do załącznika Strategii. Zgodnie z wyżej cytowaną ustawą, strategia sektora powinna zawierać założenia ram finansowych i potencjalne źródła finansowania i powinna być wpisana do wieloletniego finansowania realizacji polityki rozwoju, które określają przepisy o finansach publicznych.
Ze względów formalnych, ale też politycznych warto w Strategii powołać się na cytowaną wcześniej „Średniookresową strategię rozwoju kraju do 2035 roku”, która wspiera wiele postulatów z analizowanego dokumentu, choć generalnie stawia (decyzja polityczna) na atom i morskie farmy wiatrowe. Wobec postawienia na „sector coupling” potrzebna jest szeroka perspektywa odejścia od myślenia ograniczonego wyłącznie do perspektywy jednego resortu (ministerstwo ds. energii), tak aby Strategia poszerzyła grono interesariuszy i mogła liczyć na mniej problematyczną procedurę akceptacji. Jednym z przeciwników może być ministerstwo ds. gospodarki i sektor budownictwa, równolegle z pracami nad Strategią jest zainteresowane nową definicję „efektywnego indywidualnego ogrzewania i chłodzenia”, co może powodować i dobre i gorsze dla ciepłownictwa systemowego skutki.
Ciepłownictwo powinno, a nawet musi uwzględniać zróżnicowanie regionalne, nie chodzi tylko o geotermię czy kolektory słoneczne, ale przede wszystkim o zapotrzebowanie na ciepło i lokalne nadwyżki energii z OZE czy strefy klimatyczne. Obecnie trwają prace nad nową Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego do 2035 roku, która wymaga dostosowania do nowych wyzwań, a formalnie do cytowanej wcześniej „Średniookresowej strategii rozwoju Polski do 2035 roku”. Rozdział 8. „Planowanie energetyczne na poziomie lokalnym”, poza informacją że lokalne planowanie ogrzewania i chłodzenia będzie obowiązkowe dla gmin, w których liczba ludności przekracza 45 tys. mieszkańców (obowiązek prawny wynikający z dyrektywy budynkowej EED) nie proponuje rozwiązań na które oczekują samorządy. W jedynym poświęconym sprawom lokalnym działaniu 17 „Lokalne plany w zakresie ogrzewania i chłodzenia” nie ma nic atrakcyjnego dla samorządów dla poza ogólną „deklaracją wsparcia”. Tymczasem w dobie elektryfikacji i dążenia do lokalnego bilansowania mocy elektrycznych w ciepłownictwie, w pełni zasadne byłoby np. ograniczenie roli państwa w energetyce do funkcji regulacyjnych, wydzielenie właścicielskie OSD z grup energetycznych i przeniesienie wielu funkcji zarządzania energetyką (szczególnie z zakresu średnich i niskich napięć) na poziom regionalny, z uwzględnieniem roli samorządów - Urzędów Marszałkowskich. Obecnie samorządy borykają się z brakiem zasobów i być może konieczne byłoby współdziałanie z sektorem prywatnym. Strategia nie rozwiąże wszystkich problemów, ale, skoro promuje elektryfikację opartą na OZE to, powinna także promować cable pooling, linie bezpośrednie, lokalne OSDn, aby stworzyć warunki do lokalnego bilansowania energii elektrycznej i ciepła i rozpoczęcia procesu decentralizacji energetyki w ramach łączenia sektora scentralizowanego (elektroenergetyka ze zdecentralizowanym (ciepło). Warto też rozważyć, czy zainteresowane, odpowiedzialne i aktywne samorządy gminne/miejskie, nie mogłyby wziąć odpowiedzialności za ustalanie taryf na ciepło, które blokują mechanizmy rynkowe. W ten sposób „Strategia” mogłaby stworzyć mechanizm stopniowego tworzenia „systemowych” kompetencji w lokalnej energetyce.
Przemyślana „konsumpcyjna” elektryfikacja ciepłownictwa
Uzupełnieniem powyższego powinna być dodatkowa refleksja kierunkowa dotycząca projektowanych – nowych mechanizmów wsparcia elektryfikacji „konsumpcyjnej” ciepłownictwa opartych przede wszystkim na energii z OZE, czerpiąca z doświadczeń z wdrażania mechanizmów wsparcia kogeneracji jako dotychczasowej formy elektryfikacji „wytwórczej” oraz wykorzystania energii elektrycznej w ciepłownictwie/ogrzewnictwie. Jest bowiem znamienne, że w dotychczasowej praktyce uwaga projektodawców skupiona była ściśle na adresatach proponowanego rozwiązania (mniej na odbiorcach ciepła i energii elektrycznej), skutkiem czego, przez pominięcie kontekstu związanego z funkcjonowaniem systemu elektroenergetycznego i potrzebami odbiorców, rozwiązania te w praktyce okazały się dysfunkcyjne, a konieczność honorowania praw nabytych aktualnie utrudnia ograniczenie negatywnych skutków tych błędów.
W odniesieniu do kogeneracji: premia kogeneracyjna motywuje jej beneficjentów do wprowadzania energii elektrycznej z kogeneracji także w okresach jej nadpodaży (brak prawa do premii przy dłuższych okresach cen „ujemnych” niewiele tu zmienia), wymuszając „curtailment” OZE, rozwój konwerterów P2H w postaci pomp ciepła wymusił dodatkowy wzrost obciążenia KSE w okresach deficytu mocy. Dlatego powyższe obserwacje motywują do uwzględnienia w rozwiązaniach projektowanych dla przedsiębiorstw ciepłowniczych, w szczególności słusznie postulowanych ulg w opłatach dystrybucyjnych na zasilanie konwerterów P2H, dodatkowych warunków gwarantujących współbieżność w czasie siły proponowanych zachęt i stopnia nasilenia potrzeby zagospodarowania nadwyżek energii w KSE. Znane są też złe doświadczenia dla całego KSE z nieprzemyślanej elektryfikacji ogrzewnictwa pompami ciepła korzystającymi z mechanizmu rozliczeń prosumentów pn. „net metering” (sieć jako tzw. „darmowy magazyn sezonowy”). Są inne rozwiązanie.
W ramach konsultacji publicznych w sprawie strategii transformacji dla ciepłownictwa IEO sformował szereg uwagi i propozycji, z których najważniejsza jest dotyczy wykorzystania nadwyżek energii z OZE w ciepłownictwie, w sposób który jest korzystamy dla OZE, KSE i ciepłownictwa, bez nadmiarowego wsparcia (korzyść dla odbiorców energii elektrycznej i ciepła). Proponuje się wprowadzenie nowego instrumentu regulacyjnego[3] — pakietu „Mechanizm odwróconego DSR + Rejestr umów PPA ciepłowni z wytwórcami energii z OZE (energia potwierdzona gwarancją "GoO”) — wdrażanego łącznie jako jedno rozwiązanie. Odwrócony DSR powinien obejmować kotły elektryczne, pompy ciepła i odbiory przemysłowe (zmiana ustawy – Prawo energetyczne). Rejestr PPA (prowadzony przez PSE/URE lub Zarządcę Rozliczeń) ma umożliwić operatorowi zastąpienie decyzji o curtailmencie aktywacją odbioru nadwyżki przez ciepłownię/odbiorcę zgłaszającego gotowość. Strategia trafnie wskazuje ciepłownictwo jako „niewykorzystany bufor na nadwyżki energii elektrycznej z OZE” (str. 32), lecz nie proponuje mechanizmu operacyjnego łączącego redukcję nierynkowego redysponowania z odbiorem P2H. Oba instrumenty są komplementarne i powinny tworzyć jeden pakiet regulacyjny — bez rejestru PPA operator nie widzi zadeklarowanej gotowości odbioru, a bez odwróconego DSR nie ma podstawy do aktywacji odbioru zamiast curtailmentu. Artykuł 13 ust. 3 rozporządzenia 2019/943 wyraźnie wskazuje, że redysponowanie, które nie opiera się na zasadach rynkowych, może być stosowane wyłącznie w przypadku gdy brak jest alternatywnego rozwiązania opartego na zasadach rynkowych. Umowy PPA i odwrócony DSR stanowią rozwiązania rynkowe wchodzące w zakres usług elastyczności.
Powyższa analiza potwierdza tezę że istnieje możliwość i ważna potrzeba opracowania i pilnego uchwalenia „Strategii transformacji ciepłownictwa do 2040 r.” Jest też odpowiednie tzw. „polityczne okno czasowe” na przyjęcie takiego dokumentu. W obszarze energetyki ciepłownictwo zasługuje bardziej na własną strategie niż wcześniej uchwalone takie strategie/programy: jądrowa czy wodorowa, które stały się uzasadnieniem do wydawania olbrzymich środków w sprawach społecznie i gospodarczo mniej nośnych. Ale warto mieć pełną świadomość złożoności rozpoczętego procesu, konieczności skupienia się na celu, a skuteczne doprowadzenie zadania do końca wymaga mobilizacji wielu środowisk i sprawnego działania.
[1] G. Wiśniewski: Ciepło z atomu w ciepłownictwie systemowym — polskie ambicje w KPEiK na tle innych krajów UE. URL: https://odnawialny.blogspot.com/2026/06/ciepo-z-atomu-w-ciepownictwie.html
[2] Średniookresowej strategii rozwoju kraju do 2035 roku. Projekt z 5 marca 2026 roku. URL: https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/strategia-rozwoju-polski-do-2035-r-
[3] Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO) we współpracy z Polską Izbą Magazynowania Energii (PIME) i partnerami branżowymi: „Zielona elektryfikacja ciepłownictwa”. URL: https://ieo.pl/aktualnosci/1715-zielona-elektryfikacja-cieplownictwa-premiera-raportu
