Czy energetyka odnawialna może się efektywnie rozwijać w systemie nakazowo-rozdzielczym? – próba oceny efektów systemu aukcyjnego na przykładzie energetyki wiatrowej

System aukcyjny przewidziany na ponad 20 technologii OZE efektywnie zadziałał tylko w przypadku jednej z nich – farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW.  19-go lipca Sejm uchwalił kolejną nowelizację ustawy o OZE i (wreszcie) otworzył pole do ogłoszenia największej jak dotąd aukcji na projekty OZE. Ok. 3,4 GW projektów, w tym minimum 2,5 GW projektów wiatrowych  i 0,75 GW  fotowoltaicznych może się ubiegać o kontrakty w aukcji ‘2019. Najwyższy czas, choć i tak za późno na wypełnienie celu 2020, a ponadto choć system aukcyjny został dopracowany to zaawansowanych projektów OZE do realizacji w kolejnych latach brak…

Instytut Energetyki Odnawialnej dokonał analizy  bazy danych wszystkich projektów wiatrowych w Polsce i zajął się oceną  możliwości wypełnienia  zaplanowanego przez rząd koszyka aukcyjnego. Inwestorzy przed podjęciem decyzji o udziale w aukcji i wyznaczeniu ceny oferowanej muszą dokonać analizy projektów wiatrowych i słonecznych, które mogą licytować we wspólnym koszyku aukcyjnym i porównać z wielkością zamówienia rządowego.  To ciekawy problem z punktu taktyki biznesowej i po rozwiązanie odsyłam do analizy IEO [link], ale na tym tle warto zadać pytanie co dalej? Czy system aukcyjny stworzył w energetyce odnawialnej wystarczająco duży wolumen dobrej jakości projektów, nie tylko dla aukcji w  2019 roku i ostatniej desperackiej próby wypełnienia celu 2020? Czy portfolio  istniejących projektów (na różnych etapach rozwoju)  może  też stanowić  jeszcze bazę dla inwestycji OZE w kolejnych latach? 

System aukcyjny został zaproponowany  przez Komisję Europejską w projekcie wytycznych o pomocy publicznej dla OZE w 2013 roku [więcej o tej przedziwnej historii w artkule sprzed 5 lat] i niemal jednocześnie nieoczekiwanie trafił do ówczesnego projektu ustawy OZE z 2013 roku. Chwalony był za „rynkowość”, tak jak inne pozornie rynkowe rozwiązania (np. tzw. rynek mocy). Faktycznie aukcje, przynajmniej w polskiej wersji, to system centralnie sterowany, w którym o wszystkim decydują politycy. Sama możliwość zgłoszenia na zawołanie ceny poniżej maksymalnej określonej przez polityków to jeszcze nie rynek, tym bardziej, że nie wiadomo na jaki wolumen, na jaką technologię i kiedy aukcja zostanie ogłoszona, przez co nie ma projektów, a jak nie ma projektów, to nie ma też rynku. Ustawa OZE (200 stron) w części dot. systemu aukcyjnego (100 stron) stanowi modelowy przykład przesterowania i nadmiaru biurokratycznych procedur, z którymi z olbrzymim zaangażowaniem zmaga się regulator i organizatora aukcji - URE. Ustawa szczegółowo opisuje aukcje nie tylko na nowe projekty, ale i na stare (aukcje migracyjne) i modernizowane, które nie były i pewnie nie będą nigdy ogłoszone, ale stawia podstawowych wymagań autorom rozporządzeń i twórcom polityki energetycznej aby system aukcyjny w odpowiednim otoczeniu mógł zadziałać stymulująco na cały rynek..

W końcu (pomijając udane aukcje na fotowoltaikę, które jednak z uwagi na ograniczoną skalę nie przybliżyły Polski do realizacji celów OZE) w listopadzie ub. roku, z opóźnieniem 2-3 letnim, przeprowadzono pierwszą aukcję (zakontraktowano w  niej ok 1,1 GW projektów wiatrowych)  i zaplanowano aukcję na br. (w tym na 2,5GW nowych projektów wiatrowych). Zaczną one dostarczać energię dokładnie 10 lat od rozpoczęcia prac nad systemem aukcyjnym. W podobnym okresie znacznie więcej (6 GW) i przy zdecydowanie mniejszej biurokracji powstało w systemie zielonych certyfikatów. Wprowadzając system aukcyjny zapomniano o tym, że decyzje polityczne o wolumenach powinny mieć jakieś podstawy - być poprzedzone ciągłą pracą deweloperów.

Na jakiej podstawie politycy decydują o tym jaka technologia, w jakimi czasie i w jakim zakresie (udział, moce) ma się znaleźć na rynku? Nie można DOBREJ JAKOŚCI projektów wyciągać jak królika z kapelusza, kiedy tylko rząd sobie tego zażyczy - przygotowanie ich zajmuje sporo czasu i kosztuje. Politycy mogą skutecznie zatrzymać rozwój projektów (np. nie ogłaszając aukcji), ale system aukcyjny ich nie wyczaruje wtedy gdy ogłoszone zostaną aukcje z odpowiednią ceną referencyjną. Okazuje się, że olbrzymie koszty prac nad ustawą i nad systemem aukcyjnym wsparcia OZE skutecznie przyczyniły się do spadku udziałów energii  z OZE (aukcje miały służyć wypełnieniu celu  OZE w 2020 roku, co okazuje się niemożliwe), a po okresie wieloletniej radosnej twórczości polityków nie ma gotowych projektów na kolejne aukcje, czyli w efekcie  wykonano wiele dobrej ale dalej już nikomu niepotrzebnej roboty. A system aukcyjny bez projektów nie ma bowiem dalszej racji bytu.

Można to łatwo pokazać na przykładzie energetyki wiatrowej, która ma w polskich warunkach najdłuższą historię jeśli chodzi o korzystanie z systemów wsparcia. Na rysunku poniżej, wykorzystując najnowsza bazę danych IEO ( link), pokazano na przykładzie dwu kamieni milowych developmentu farm wiatrowych (warunków przyłączenia do sieci i umów przyłączeniowych), jak pracowali deweloperzy w latach 2010-2019.

Źródło: Baza danych „Projekty wiatrowe w Polsce ’2019”, oprac. własne autora

Widać, że koncepcji projektów przybywało i przechodziły one do bardziej zaawansowanych etapów, zanim rząd latem 2013 roku wpadł na pomysł systemu aukcyjnego, którego wprowadzenie nie było poprzedzone adekwatnymi analizami ekonomicznymi. Aby system zadziałał i aby była duża liczba projektów konkurujących w aukcji, deweloperzy nie powinni ani na chwilę przerywać prac, ale tak się nie stało. Kolejny rysunek pokazuje jak zareagowali inwestorzy na wieść o tym, że politycy będą ich wspierać. Przyrost mocy miał miejsce tylko do 2016 roku, kiedy można było realizować projekty w starym systemie (bez pomocy polityków). 

Źródło: Baza danych „Projekty wiatrowe w Polsce ’2019”, oprac. własne autora

Dane IEO pokazują, że polscy deweloperzy do etapu uzyskania warunków przyłączenia doprowadzili projekty o łącznej mocy 7,8 GW, a czego zrealizowano 6,4 GW. Pozostało jedynie 1,5 GW projektów, a nowe powstają w tempie zaledwie 100 MW/rok (z uwagi na ustawę odległościową z 2016 r., która  dotyczy ograniczeń lokalizacyjnych  dla nowych projektów, są to małe projekty rzędu 5-9 MW). Wiadomo, że poprawnie wprowadzany system aukcyjny zagranicą,  jeżeli gdzieś zadziałał (o czym dalej),  to właśnie w przypadku energetyki wiatrowej i słonecznej. Nie miało zatem żadnego sensu uruchamianie od 2016 roku  systemu aukcyjnego łącznie z ustawą zwaną "antywiatrakową".

Pomijając ustawę odległościową, nowe projekty bez jasnej perspektywy aukcji przynajmniej na minimum 3 lata do przodu - jak zaleca Komisja Europejska (w Polsce praktyce aukcje ogłaszane były na zaledwie 2-3 miesiące przed  terminem składania ofert) i tak by nie powstawały.

Wobec rosnącego ryzyka niespełnienia przez Polskę celów na energię OZE oraz niespotykanej w przeszłości galopady kosztów i cen wytwarzania energii politycy zmuszeni zostali do przeproszenia się z OZE, w tym z energetyką wiatrową. Aukcja z listopada 2018 roku wykazała bowiem, że farmy wiatrowe, które zaoferowały dostawę energii przez kolejne 15 lat w cenie poniżej 200 zł/MWh są w Polsce najtańszym źródłem energii (nie tylko z OZE-  gdzie ceny energii z nowych źródeł wodnych i biogazowych są  2-3 krotnie wyższe, ale także węglowych i jądrowych – też 2-krotnie droższych).  Energia z nowych farm wiatrowych jest najtańsza i aukcje są konkurencyjne tylko wtedy, gdy są na rynku rozwinięte projekty do realizacji (pełny cykl inwestycyjny to 3-5 lat), a tych wystarczało na aukcje ‘2018 i zabraknie na aukcje ‘2019, nie mówiąc nawet o ewentualnych kolejnych aukcjach.

To dlatego IEO rozważa ekonomiczne podstawy możliwości włączenia się dużych (10-50 MW) farm fotowoltaicznych  do konkurencji w koszyku aukcyjnym razem z farmami wiatrowymi. Takie możliwości są, ale dużych  projektów PV jest też za mało aby uzbierało się na ponad 3 GW nowych mocy. Niestety, poza istniejącymi projektami wiatrowymi i rozwijanymi konsekwentnie (nie tylko z uwagi na aukcje) projektami fotowoltaicznymi na palcach jednej ręki można policzyć przygotowywane większe projekty w każdej z innych technologii OZE (elektrownie wodne, biomasowe, biogazowe), a to oznacza, że nie będzie z czego budować nowych mocy.

Z danych zgromadzonych przez IEO wynika, że po aukcji ‘2019 nie będzie już ani jednego projektu wiatrowego na tyle realistycznego i efektywnego, aby stawić czoło nowym wyzwaniom na lata 2021-2030, w tym na zrealizowanie do 2020 roku 18% nowego celu na 2030 (32% OZE w UE i 25% w PL, -zgodnie z wymogiem Komisji Europejskiej jeśli chodzi o podział nowych celów i środków UE w nowej dyrektywę  OZE o rozporządzeniu o zarządzaniu Unią Energetyczną). Szkoda, bo ostatnie dane z eksploatacji dobrych projektów wiatrowych pokazują, że w warunkach polskich technologia przeznaczona na niskie prędkości wiatru działa. Współczynniki wykorzystania mocy na poziomie powyżej 3300 godzin  rocznie (nie do pomyślenia jeszcze kilka lat temu) okazują się osiągalne, nawet przy umiarkowanych warunkach wiatrowych.

To, że kolejne rządy w Polsce nie mogą sobie poradzić z wyzwaniami energetycznymi (rosnące ceny energii, brak pewności jej dostaw w szczytach zapotrzebowania i wątpliwa czystość ekologiczna), a  w szczególności jeśli chodzi o OZE, niestety widać.  Ale, aby nie krytykować jednostronnie i niesprawiedliwe, warto zwróć uwagę, że z pomysłem aukcji (bronią się przed tym Amerykanie, ale i rządy kanclerz Merkel i premiera Tuska je wsparły)  nie radzą sobie też Niemcy, które również mają problem z realizacją celów OZE (nie tak duże jak Polska, bo przynajmniej ceny energii i emisji tam spadają, ale nie ma pewności, że zrealizują swój 18% cel w 2020 roku).  W znacznej części problem wynika właśnie z decyzji o wejściu w system aukcyjny. Portal CLEW informuje, że moc  lądowych farm wiatrowych w latach 2014 i 2015 rosła corocznie o ok. 4 GW rocznie, ale po ogłoszeniu pomysłu z aukcjami  inwestorzy wiatrowi przyspieszyli realizację projektów, aby skorzystać ze starego systemu w 2016 r. (przybyło  9 GW), a po przejściu na aukcje w 2017 roku ekspansja mocy spadła do poniżej  1,5 GW rocznie, zagrażając realizacji krajowego celu OZE.

Przyznać też trzeba, że choć pragmatyczni Amerykanie odrzucili pomysł aukcji i pozostali przy swoim „tax credit” na technologie energetyczne, które popierają, to też trafili na problemy innego rodzaju. Aukcje nie są źródłem wszelkiego zła, za oceanem w energetykę wiatrową uderzono nie aukcjami, ale komunikowaną wprost niechęcią dbania o środowisko prezydenta Trumpa. Trump zapowiedział, że w 2020 roku wygaśnie tax credit (wcześniejsza decyzja Obamy) na energetykę wiatrową (24 USD/MWh). Tamtejsze ministerstwo ds. energii wykonało posłusznie i gorliwie zalecenie Pana Prezydenta i wycofało z prognozy energetycznej  jakikolwiek rozwój energetyki wiatrowej po 2020 (trzeba jednak podkreślić, że nie uwierzyło w księżycowe plany renesansu węgla i atomu), co obrazuje poniższy wykres zaczerpnięty z oficjalnej prognozy rządowej agencji EIA.

Okazuje się, że prezydentowi USA najbardziej udało się z węglowodorami – potrafi sprzedać niekonkurencyjny (np. w stosunku do cen w UE) gaz łupkowy nie tylko zagranicą, ale i w kraju  (kolor niebieski na wykresie), ale energetyki wiatrowej (kolor zielony) nie potrafi dyrektywnie zatrzymać.  Wybawieniem dla rynku energii w USA stał się brak systemu aukcyjnego. Wg AWEA w USA jest obecnie 40 GW zaawansowanych w realizacji projektów wiatrowych (nawet za prezydenta Obamy nie było takiego wzrostu). Tylko w pierwszym kwartale br. deweloperzy projektów wiatrowych ogłosili niemal 3 GW nowych umów PPA, czyli energetyka wiatrowa wchodząc na rynek wyzwoliła się z władzy polityków (dlatego że jest tańsza).

Każdy kraj ma zatem swoje problemy i Polska nie jest wyjątkiem. Chodzi jednak oto, że Niemcy i Amerykanie nie muszą, aż tak bardzo liczyć się z kosztami energii, a Polska musi - nie może pozwolić sobie na niekorzystanie z własnych zasobów najtańszej energii. Spadek cen energii z OZE, a w szczególności z farm wiatrowych wcale nie wynika z biurokratycznego systemu aukcyjnego, ale z rozwoju technologii (to temat na inny artykuł).

System aukcyjny pozwala tylko na wykorzystanie dorobku wielu deweloperów, którzy wcześniej wierzyli swoim politykom i bazowali na wierze w równe szanse na wolnym rynku. Po zerwaniu nisko wiszących owoców, zarówno system aukcyjny jak i politycy są bezradni dlatego, że nikt im nie wierzy. Skoro politycy są niewiarygodni, to niech „będąc pod ścianą” więcej płacą - mogą powiedzieć inwestorzy, ale to oznacza także wyższe ceny energii dla Polaków i utratę konkurencyjności całej polskiej energetyki. Rząd zawsze może (powinien mieć takie prawo) dopłacać do węgla (z Rosji) , atomu (z kilku krajów) i gazu z Ameryki. Ale warto też pomyśleć aby stworzyć także sensowny rynkowy (nie dotacje uzależniające nas od UE) mechanizm wsparcia OZE, zdecydowanie inny niż aukcje. 

Ministerstwo Energii zakreślając w projektach PEP’2040 i KPEiK’2030 plany rozwoju OZE, energetyki jądrowej i węgla nie napisało jakimi metodami i za jakie kwoty z kieszeni podatników i konsumentów energii chce realizować swoje zamierzenia  i do jakich cen energii dąży oraz jak i w jakim zakresie w te dążenia wpisuje się` system aukcyjny czy jakikolwiek inny system wsparcia transformacji energetycznej. Nie tylko kształt ale i potrzeba systemu aukcyjnego w Polsce wymagają poważnej refleksji. Mają z nim problemy znacznie lepiej analitycznie przygotowane administracje w innych krajach (potwierdza to nowy raport Uniwersytetu w Oksfordzie). W sytuacji chaosu w energetyce, gdy OZE stają się najtańszymi źródłami energii, łagodniejsze i spokojniejsze formy wsparcia OZE takie jak gwarancje bankowe i ulgi podatkowe przyniosą lepsze efekty.

Podatek węglowy wg von der Leyen ma solidne podstawy ekonomiczne i polityczne

Ursula van der Leyen w swoim wystąpieniu przed głosowaniem w Parlamencie Europejskim nad jej kandydaturą na szefową Komisji Europejskiej, pomimo przywiązania do konserwatyzmu, zaskoczyła elastyczną kombinacją progresywnych priorytetów. W sześciopunktowym expose „Unia, która stara się o więcej” na pierwszym miejscu  zaproponowała  „Europejską Zieloną Umowę”  opartą na nowym pomyśle politycznym – podatku węglowym.

Tzw. „carbon tax”, choć stosowany w kilkunastu krajach europejskich i od kilkunastu lat dyskutowany nie mógł przebić się do tzw. mainstreamu instrumentów pro-klimatycznych UE, ustępując liberalnej koncepcji handlu emisjami „ETS” i niezdefiniowanej reszty zwanej „non-ETS”.  Nowa przewodnicząca Komisji Europejskiej mówi o tym, że jeśli UE ma być neutralna pod względem klimatu do 2050 r. to  różne instrumenty  będą musiały być w sposób spójny zastosowane do  2030 r. Wygląda na to, że tym razem nie prowadzi już dyskusji akademickiej mówiąc z pełną determinacją o „neutralności klimatycznej” i wprowadzaniu nowych instrumentów i w taki oto sposób opisując na czym ma polegać European Green Deal:

„Będziemy musieli zainwestować w innowacje i badania, przeprojektować naszą gospodarkę i zaktualizować naszą politykę przemysłową. Aby pomóc nam osiągnąć nasze ambicje, zaproponuję europejską zieloną umowę w ciągu pierwszych 100 dni urzędowania (…). Aby uzupełnić te prace i zapewnić naszym przedsiębiorstwom możliwość konkurowania na równych warunkach, wprowadzę podatek graniczny od emisji dwutlenku węgla, aby uniknąć „ucieczki emisji”. Powinno to być w pełni zgodne z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO). Rozpocznie się od kilku wybranych sektorów i będzie stopniowo rozszerzany. Dokonam również przeglądu dyrektywy w sprawie opodatkowania energii”.

Przegląd podatków energetycznych wskazuje na protekcjonizm (gaszenie ognia populizmu i nacjonalizmu oliwą) ale może doprowadzić także do wewnątrzgranicznego podatku węglowego, o czym dalej (inaczej trudno byłoby wprowadzić "graniczny"). Oprócz kija von der Leyen proponuje marchewkę:

„Zamierzam przedstawić strategię na rzecz ekologicznego finansowania i plan inwestycyjny, w tym  (…) przekształcenie części Europejskiego Banku Inwestycyjnego w europejski bank klimatyczny. Bank jest już największym na całym świecie dostawcą finansowania na rzecz klimatu, które obecnie stanowi 25% całkowitego finansowania przeznaczonego. Chcę przynajmniej podwoić tę liczbę do 2025 r. Plan inwestycyjny na rzecz zrównoważonej Europy będzie wsparty kwota 1 bln Euro w ciągu następnej dekady w każdym zakątku UE”.

Dokładnie nie wiadomo co ma na myśli nowa szefowa KE (choć widać że Niemcy już od dawna pracowali nad jej programem, a jej wybór nie jest przypadkowy) i jakie mogą być konsekwencje (o tym dalej), ale jest to z pewnością  poważna propozycja, tym bardziej, że widać w niej nie tylko wpływy niemieckie, skandynawskie (kraje skandynawskie są prekursorami „carbon tax”, obecna prezydencja fińska robi wiele w sprawie polityki klimatycznej) , ale także francuskie. Prezydent Macron najbardziej rozumie (sam doświadczył), że obecnie branżowo (transport) i jedynie w pojedynczych krajach nakładane podatki kończą się „żółtymi kamizelkami” (protestami), a problemu nie rozwiązują. Macron był jedyną głową państwa, który ostatnio sprzeciwiał się otwarciu negocjacji handlowych z USA, krajem, który chce wycofać się z paryskiego porozumienia klimatycznego. Widzi, że także ustalenia Konferencji Klimatycznej w Paryżu z 2015 roku oparte na dobrowolnych zobowiązaniach nie prowadzą do niczego konstruktywnego poza promowaniem egoizmów narodowych w wydaniu np. prezydenta Donalda Trumpa (powtarzającym za Bareją: „ Ja tu jestem kierownikiem tej szatni. Nie mamy pańskiego płaszcza i co pan nam zrobi?”). W walce wizji Macrona z wizją Trumpa, wraz z poparciem wyboru nowej szefowej KE (i jej programu), Polska stanęła po stronie Macrona. Słusznie, inaczej polska energetyka przegra w dwójnasób, chodzi jednak o wygranie razem z Francja i Niemcami (Brytyjczycy z powodu kryzysu przywództwa, choć ostatnio wiele zrobili dla klimatu, już się nie liczą). Chodzi o nowe rozdanie w polityce klimatycznej po wyborach do Parlamentu Europejskiego- o pogodzenie zielonych (chcą, aby „zielony protekcjonizm” opierał się na wprowadzeniu podatku społeczno-środowiskowego na granicach, który uwzględnia rzeczywiste koszty produktów) i liberałów (każdy podatek jest zły), gdyż chadecja i socjaliści utracili większość. 

Skoro tak się stało, trzeba sobie zadać pytanie skąd się wziął pomysł podatku węglowego (wymyślonego i już wdrożonego  w Europie) skoro nikt nie lubi dodatkowych podatków? W czasie prac nad ustanoweniem ETS (‘2005) wielu ekonomistów postulowało wprowadzenie podatku węglowego w całej UE (tak jak wcześniej zrobiły to kraje skandynawskie). Już wtedy, ubiegłoroczny ... amerykański noblista w dziedzinie ekonomii prof. William Nordhaus opowiadał się za podatkiem węglowym (optował też za przyjmowaniem w działaniach na rzecz ochrony klimatu umiarkowanej stopy dyskonta rzędu 5-6%). Wygrało podejście poparte przez rynki finansowe (model amerykański uznany za „rynkowy”) i przez Polskę. Padały też argumenty formalno-prawne, że podatkami się nie da realizować polityki klimatycznej w UE, bo leżą w gestii krajów członkowskich (choć część podatków jest zharmonizowanych i nic nie stało na przeszkodzie, aby dokonać niezbędnych zmian w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii, czyli tego co teraz proponuje Ursula van der Leyen).

Czytając  exposé van der Leyen, łatwo zauważyć wpływu noblisty. Nordhaus patrzy na zmiany klimatu z szerszej perspektywy i nie jest szczególnie lansowany ani przez IPCC i organizacje Zielonych, ani tym bardziej przez denialistów klimatycznych czy ultraliberałów gospodarczych. W kraju dyskusji o dorobku naukowym Nordhausa w zakresie badań kosztowo-efektywnej polityki klimatycznej, które oparł na modelu DICE (Dynamic Integrated Model of Climate and the Economy) praktycznie nie było. Wyjątkiem była debata Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego po przyznaniu ekonomicznego Nobla Nordhausowi i Romerowi – więcej pod linkiem.  Zresztą kolejne rządy od wejścia Polski do UE nie mają żadnej szerszej refleksji na ten temat, ani nawet narzędzia ekonomicznego do prowadzenia sensownej dyskusji. Politycy prześcigają się w kontrproduktywnym  wtykaniu kija w szprychy unijnej polityki klimatycznej i komunikowaniu z wypiekami o swojej dzielności po powrocie do Warszawy. Tworzone ad hoc lub reaktywnie wobec polityki UE reguły gry w energetyce są niezrozumiałe dla konsumentów (także dla ekonomistów, którzy widząc nonsensowne piruety polityków odpuszczają) i nie służą podejmowaniu racjonalnych decyzji mikroekonomicznych i makroekonomicznych, a kwestie klimatyczne nie są w sposób odpowiedzialny włączone do strategii energetycznej (co zwiększa ryzyko wzrostu kosztów energii dla gospodarki i ich nieracjonalnego podziału).

Co zatem mówi Nordhaus. Najprościej odwołać się do jego wykładu noblowskiego – link. Przystępnie jego teoria jest też omówiona w eseju William Nordhaus versus the United Nations on Climate Change Economics.  Nordhaus analizuje koszty i korzyści związane z realizacją różnych celów ograniczania wzrostu temperatury atmosfery ziemskiej. Stwierdził, że utrzymanie wzrostu temperatury poniżej 2 stopni Celsjusza o 2100 kosztowałoby około trzy razy więcej niż korzyści. Znalazł jednak optimum społecznych kosztów walki ze zmianami klimatu – tzw. Social Cost of Carbon = szkody społeczne spowodowane dodatkową ilością emisji dwutlenku węgla  (SCC), które w sposób uzasadniony ekonomicznie proponuje obciążyć  podatkiem węglowym rzędu 36 -91 USD/t CO₂ (ceny stałe ‘2018).  Wg jego koncepcji podatek węglowy zaczynałby się stosunkowo nisko (tak w latach 90-tych zaczynali Skandynawowie), a następnie, o ile perspektywy nie zmienią się na lepsze lub gorsze, jego wzrost powinien  odzwierciedlić rosnące potencjalne szkody wynikające z globalnego ocieplenia. Uważa, że podatek węglowy (podejście typu cenowego) może łatwiej i elastyczniej zintegrować koszty ekonomiczne i korzyści z redukcji emisji, podczas, gdy podejście zawarte w protokole z Kioto ma nierozerwalny związek z ostatecznymi celami środowiskowymi lub gospodarczymi. Nie jest zwolennikiem systemów handlu emisjami takich jak ETS. Uważa, że podejście podatkowe stwarza mniej okazji do korupcji, kombinacji finansowych (oszustw) niż limity ilościowe, ponieważ nie generuje sztucznych niedoborów i nie zachęca do spekulacji i poszukiwaniu nadzwyczajnych zysków w oderwaniu od celu zasadniczego.

Nordhaus uważa, że tzw. „rynki” są  krótkowzroczne, nieświadome nie tylko skutków zmian klimatu, ale także ograniczeń handlu nieodnawialnymi zasobami. Tylko w chwilach kryzysu rynek bierze pod uwagę skończoność zasobów, a następnie nazbyt dramatycznie, uruchamia duże nowe inwestycje technologiczne, infrastrukturalne i badawczo-rozwojowe.

Niestety, takich nieprzemyślanych akcji inwestycyjnych doświadczamy w Polsce w nadmiarze (np. miliardy na elektromobilność i energetykę jądrową, gdy kraj ma problem z brakiem tanich OZE i eskalującymi cenami energii; miliardy na czyste powietrza i wspierania spalanie węgla itp.). Z powodu ETS nie jesteśmy szczęśliwi, nie wiemy co zrobić z non-ETS, chcemy aby cały świat (nie tylko UE) zaangażował się w walkę ze zmianami klimatu. Może warto zatem przyjrzeć się konkretnym propozycjom Nordhausa, które pobrzmiewają tez w programie działań van der Leyen?

Największe zagrożenie w walce ze zmianami klimatu (jak i na rzecz innych dóbr publicznych)  stanowią  „jeżdżący bez biletu” (free-rider problem).- „Jeżdżą za darmo, podczas gdy ci, którzy podejmują kosztowne redukcje emisji, drogo płacą”. Nordhaus proponuje utworzenie „Klubu Klimatycznego” na wzór WTO, NATO, UE z możliwością wykluczenia tych, którzy jeżdżą za darmo. Free riders  mają być karani  przez taryfy mające dwie cechy: docelowa cena emisji  50 USD za tonę CO2 dla członków „Klubu” oraz jednolita taryfa karna dla państw nieuczestniczących w wysokości 3% („kary” za brak członkostwa są taryfami na eksport do krajów należących do Klubu). Nie wyklucza też bojkotu importu towarów, które zostały wytworzone w krajach, które nie należą do „Klubu”, a ich produkcja wiązała się z emisją dużych ilości CO2. Dokładnie to samo proponuje van der Leyen mówiąc politycznie o podatku granicznym od emisji CO₂ (aby, uniknąć „ucieczki emisji”) zgodnym z WTO, ale narzędzia zdefiniował Nordhaus i przebił się z nimi jako pierwszy.

W jednym z ostatnich wywiadów dla la Reppublica (przedruk Nasza Europa) Nordhaus daje kilka dodatkowych wskazówek stricte politycznych.  Widząc przerażenie polityków  słowem „podatek” (pomijając nawet że „węglowy”) zaleca, aby mówić o zwiększeniu ceny aby podnieść  koszty tego czego chcemy uniknąć - emisji dwutlenku węgla. Jest sceptyczny wobec amerykańskiej koncepcji Green New Deal (wg uchwały Kongresu z lutego br.), bo nawet USA nie mogą rozwiązać problemu samodzielnie. Ale z drugiej strony przed tworzeniem Klubu nie paraliżuje go obecność w Białym Domu prezydenta Trumpa – człowieka, który nie przejmuje się środowiskiem -„zastąpi go ktoś, kto będzie potrafił słuchać klimatologów, inżynierów czy ekonomistów, będzie dążył do międzynarodowego porozumienia w sprawie walki ze zmianami klimatycznymi”. Studzi analizy wskazujące na istotne zwiększenia zatrudniania w efekcie walki ze zmianami klimatu (co nie ucieszy Zielonych), ale z drugiej strony uspokaja, że wzrost wydatków związanych z walką ze zmianami klimatycznymi rzędu  od 0,5 proc. do 5 proc. w rozłożeniu na okres 50 lat wywrze naprawdę bardzo znikomy wpływ na światową gospodarkę.

Rząd w Warszawie będzie miał problem z określeniem się wobec European Green Deal wg van der Leyen. Polska gospodarka żywi się eksportem, a eksport nie może być obciążony "węglową kula u nogi".  Trzeba  radykalnie zmniejszyć  krajowy ślad węglowy, zwłaszcza dla MŚP/non-ETS.  Rodzi się pytanie o twórcze wykorzystanie jej koncepcji (nie są nim np. forsowane niższe podatki od węglowodorów, -to nie ta epoka), ale podbudowa jaką programowi nowej szefowej KE daje noblista prof Nordhaus wydaje się uspokajać przynajmniej kręgi gospodarcze.

Po wyborze van der Leyen komentatorzy skupili się na tym dzięki komu została wybrana (niewielką większością), a nie na tym co i dlaczego proponuje. Błędem byłby brak aktywnego włączenia się w realizację jej propozycji, która jest racjonalna i może być skuteczna. Wyzwania związane z podatkiem węglowym są dwa i mają charakter mentalny - chodzi o przymiotnik „węglowy”  oraz strukturalny  - podatek nie zadziała zgodnie z jego celem, w przypadku monopolu energetycznego (podobnie jak nie działa ETS,  gdyż firmy energetyczne wykonują ruchy pozorne i przerzucają koszty na odbiorców energii). 

Bank Światowy przygotował niedawno raport nt. trendów w zakresie instrumentów podatkowych na rzecz podnoszenia ceny emisji CO2 (State and Trends of Carbon Pricing 2019). Wykres pokazuje, że Polska wystraszyła się podatku węglowego o minimalnej wysokości wprowadzonego w 1990 roku i nie wykorzystuje tego instrumentu aktywnie.

Gdyby bardzo powoli, tak jak np. w Danii, podatek był podnoszony nie mielibyśmy obecnych problemów. Brak, od 30 lat jasnego sygnału dla gospodarki jak ma reagować w tym zakresie ze strony państwa (niewykorzystanie instrumentu) zabija innowacyjność, betonuje miks energetyczny, podnosi koszty i wpędza energetykę i gospodarkę w czarną dziurę, bez wyjścia. Zapowiedź podniesienia tego podatku (w „wybranych podsektorach” – jak proponuje van der Leyen, w szczególności w non-ETS) powinna być wprowadzona do polityki energetycznej (PEP) i do Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK). Jest to logiczne w sytuacji gdy chcemy się transformować, mieć czyste powietrze i włączać się w innowacje globalne, a wraz ze zmniejszaniem zużycia paliw kopanych spadać będą przychody budżetowe z podatków pośrednich (VAT, akcyza).

Wpisany na trwale do polityki, podatek węglowy, bez efektów „rampowych” powodowanych przez doraźne dotacje i politycznie regulacje ad hoc jest szansa na obudowę krajowego  potencjału przemysłowego w zakresie zielonych technologii i innowacji oraz długoterminowych inwestycji.  Stopniowo wprowadzany podatek węglowy – jak proponuje Nordhaus - tworzy atrakcyjne nisze rynkowe, jeśli chodzi o efektywnością energetyczną, prosumentów i autoproducentów energii, ale rząd i ustawodawca muszą pamiętać, że nie  zadziała w pełni, jeżeli nie zostaną podjęte działania na rzecz rozbicia państwowego kartelu energetycznego. Bez tego każdy podatek zostanie wrzucone w koszty odbiorców, a ci nie będą mogli wybrać tańszego dostawcy energii ze źródła mniej emisyjnego.

Sposób wdrażania programu klimatycznego van dr Leyen zależeć będzie od składu Komisji Europejskiej, a szczególnie od komisarzy, którzy będą się zajmować powyższymi kwestiami. I tu dochodzimy do kluczowego dylematu polskiego rządu – jak wpisać się w nowe priorytety klimatyczne KE? Ale czy można wprowadzić węglowy podatek graniczy mając większa emisję niż zagranica? Czy poprzeć podatek węglowy i walczyć o Komisarza/Komisarz ds. energii, czy ds.  konkurencyjności, którzy de facto program  van der Leyen  cele będą wdrażać?  Czy też dalej walczyć jak "totalna opozycja" z polityką klimatyczną, mając coraz mniejsze efekty (złudne derogacje przepisów UE i czasowe notyfikacje szkodliwych przepisów własnego pomysłu) i coraz większe koszty w energetyce oraz paraliżujący całą energetykę chaos z powodu niezgodności polityki unijnej i krajowej.

Coraz większe różnice pomiędzy cenami energii w UE i w Polsce zagrożeniem dla konkurencyjności krajowej energetyki i gospodarki

W pierwszej połowie 2019 r. nastąpił wyraźny spadek cen na europejskim rynku energii elektrycznej. Wpłynął na to wzrost produkcji energii słonecznej i wiatrowej, spadek cen węgla oraz poprawa efektywności energetycznej (niższy popyt).  Niestety na krajowym rynku obserwuje się zgoła inne trendy.

Ceny węgla w UE w pierwszym półroczu spadały, aż o ponad  40% na co złożyły się nadpodaż na całym świecie oraz coraz bardziej konkurencyjne ceny gazu. Ceny uprawnień do emisji CO₂ (indeksy EUA) wzrosły, ale już nieznacznie (ich  zmienność była związana z informacjami o negocjacjach dot. Brexit, dopiero w lipcu doszedł nowy czynnik wzrostowy związany z wdrażaniem reformy systemu ETS). W dalszym ciągu spadały ceny energii z farm wiatrowych i fotowoltaicznych  W Niemczech  produkcja energii słonecznej (PV) w pierwszym półroczu wzrosła o 7% w porównaniu do ub. roku (w Hiszpanii 27%, we Włoszech 13%) , a energii wiatrowej  aż o 19% (o 4% w Hiszpanii i o 16% we Włoszech). Z kolei cena energii wiatrowej w Niemczech w I półroczu br. wynosiła 81-84% średniej ceny rynkowej, a cena energii słonecznej spadała od 98% w styczniu do 89% w czerwcu [link do szerszej analizy].

W efekcie, po wzroście cen w II połowie 2019 roku,  w pierwszej połowie br. ceny hurtowe europejskiego rynku energii elektrycznej notowane na giełdzie EEX odnotowały istotny spadek – rysunek (indeksy rynku dnia następnego i peak). 

 Źródło: EEX

Reakcja rynków europejskich nie wszędzie była taka sama jeśli chodzi o I kwartał ‘2019. Ceny energii dalej rosły w krajach Europy Centralnej i Południowej; nie tylko w Polsce, ale także na Węgrzech, w Rumunii, Bułgarii i Grecji. Jednakże po dwu kwartałach nożyce cenowe pomiędzy cenami energii w Europie Zachodniej i Północnej (giełdy EEX, North Pool), a Polską bardzo się pogłębiły. W całym I półroczu 2019 roku Polsce ceny energii nie tylko zdecydowanie wzrosły w stosunku do krajów starej UE oraz innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej, ale też wzrosły wobec I półrocza  ‘2018- rysunki.

Źródło: TGE, analizy własne IEO.

W pierwszym półroczu 2019 w stosunku do 2018 ceny na rynku dnia następnego (RDN) wzrosły  w Polsce o 16% (w wartościach bezwzględnych  30 zł/MWh) pomimo że np. w I kwartale ceny uprawnień do emisji nie rosły, a wzrosty cen energii w II półroczu ‘2018 były nadmierne w stosunku do rzeczywistych kosztów (o czym dalej). Wprowadzone od styczna br. powiększenie widełek cen na Towarowej Giełdzie Energi (od br. na TGE ceny mogą się zmieniać od – 50 do + 50 tys. zł/MWh, podczas gdy wcześniej nie mogły spadać poniżej 70 zł/MWh), które powinno prowadzić do obniżania cen w godzinach nadpodaży, zadziałało tylko na początku stycznia. Potem strony kontraktów wróciły do cen pokrywających koszty zmienne elektrowni węglowych.  Nie działały też inne ww. mechanizmy prowadzące do obniżania cen energii, które skutecznie działają w innych krajach UE. Nie oznacza to, że ceny EUA nie mają znaczenia, ale rodzą się pytania, czy Polska energetyka prawidłowo reaguje na sygnały cenowe na rynkach energii i czy uzasadnienie wzrostów cen jedynie indeksami EUA i stwierdzeniem, że nic z tym się nie da zrobić są rzeczywiście uzasadnione.

Niestety energetyka korporacyjna (znajdująca się w pełni pod nadzorem właścicielskim państwa) coraz więcej wysiłku i środków wkłada w budowanie  przekonania, że za wzrost cen energii w Polsce odpowiadają rosnące ceny uprawnień do emisji CO₂ oraz w wykorzystanie tego przekonania do braku działań lub nawet działań podwyższających koszty. Ostatnia prognoza cen energii elektrycznej IEO wykazała, że faktycznie istnieją fundamentalne przyczyny wzrostu kosztów generacji energii elektrycznej w dłuższym okresie (perspektywa inwestorska do 2040 roku) i trend ten z powodu inwestowania w drogie i drożejące źródła się pogłębia, ale z drugiej strony na rynku widać, że dodatkowo, coraz częściej ceny rosną drastycznie powyżej kosztów. Szczególnie drastycznie było to widoczne w  II połowie 2018 roku na rynku terminowym. W 2017r. wartość indeksu Base  była w przybliżeniu stała, mimo rosnących cen uprawnień. Po spadku na początku 2018r. w miesiącach wrzesień-grudzień marża wzrosła drastycznie, osiągając nawet 50 PLN/MWh. Po interwencji prezesa URE (doniesienie do prokuratury) zysk nadzwyczajny zmalał.  Po odliczeniu faktycznych kosztów przyniósł sumaryczny zysk nadzwyczajny rzędu 200 mln zł. Rysunek przedstawia indeks BASE z ostatnich lat pomniejszony o koszty EUA i węgla oraz standardową marżę.  

Źródło: IEO, Średniookresowa prognoza kosztów wytwarzania i cen energii elektrycznej do 2040 roku wg założeń Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu.

Na rynku niezmonopolizowanym, niepodatnym na spekulacje, gwałtowny wzrost  wolumenu sprzedaży powoduje że ceny spadają, a duża liczba graczy (EEX, North Poll) zapobiega spekulacjom (zmowom). Poza rentą monopolistyczną, nieobecną w takim zakresie na rynkach UE, pozostają jednak fundamentalne powody wzrostu kosztów i cen energii, których nie da się pokonać inaczej jak poprzez zmianę polityki inwestycyjnej. Wyniki analiz wskazują na nieunikniony bezwzględny wzrost kosztów generacji energii i taryf. Prognoza IEO potwierdza [link], że bez gwałtownej zmiany polityki inwestycyjnej najszybszego wzrostu kosztów energii należy spodziewać się w latach 2020-2025 – z 285 do 318 zł/MW w cenach stałych, bez inflacji (wzrost taryf dla niektórych odbiorców będzie jeszcze wyższy), a ponadto odbiorców energii dodatkowo obciążą opłaty: mocowa i kogeneracyjna.

Wiele wskazuje na to, że Polska w tym okresie osiągnie najwyższe w ceny energii w UE, co może mieć zgubne skutki, jeśli chodzi o przewagi komparatywne w gospodarce (taryfy dla biznesu zdecydowanie pogorszą konkurencyjność polskich firm)  i to w sytuacji, gdy coraz bardziej oparta jest ona na eksporcie.  Prognoza IEO wskazuje, że każda nowa inwestycje w najtańsze OZE, w szczególności w farmy wiatrowe i fotowoltaiczna, obniża koszty i ceny energii w Polsce, a każda dodatkowa inwestycja w elektrownie węglowe, jądrowe i kogeneracje dodatkowo podnosi koszty energii. Nie jest to szczególnie odkrywcze, patrząc choćby na omówione wcześniej przyczyny spadku cen energii w całej UE.  Trywialna wydaje się też teza, że dążenie do co najmniej utrzymania  udziału w węgla w strukturze paliwowej w energetyce  w sposób oczywisty prowadzi to do spirali wzrostu kosztów i cen energii. Dlaczego zatem nieskutecznie, a nawet kontrproduktywnie walczymy ze wzrostem cen energii? 

Oczywiście powyższe zjawiska  nie są zmartwieniem dla energetyki tylko dla odbiorców energii. Są ważnym czynnikiem politycznym. Ostatnie konwencje programowe Zjednoczonej Prawicy  [więcej pod linkiem] i Koalicji Europejskiej tylko częściowo odpowiedziały na powyższe zagrożenia. Ekonomiści PO (prof. Rzońca, prof. Lewandowski) wzywają wprawdzie do zwiększenia roli mechanizmów rynkowych, ale nie formułują wprost konieczności rozbicia państwowego kartelu. Zjednoczona Prawica stawia wprawdzie na fotowoltaikę (zwłaszcza prosumencką), ale nie mówi o urynkowieniu energetyki. Wątpliwy wydaje się masowy plan inwestowania w kogenerację (tu była zgoda -przykład, że czasami  możliwy jest konsensus konkurujących partii, tzw. „POPiS” (?), choć niekoniecznie tam gdzie trzeba- ale oczekiwania są nadmierne). Byłby to dobry plan 15 lat temu, ale nie obecnie, gdy UE odchodzi od wsparcia dla kogeneracji. Słusznie na portalu BiznesAlert przed zbyt łatwym powielaniem prostych schematów myślowych zwraca uwagę red. Jakóbik [link] i ostrzega przed 2-ga falą dekarbonizacji, która dotknie także sektor gazowy i kogeneracje na paliwach kopalnych. Problemu spirali kosztów w energetyce nie rozwiążą ani postulowane inwestycje w elektrownie jądrowe (tu „POPiS” nie działa – Koalicja Europejska  nie podziela już wcześniejszych planów PO i obecnych planów PiS w tym zakresie), ani w najdroższe OZE, ani tym bardziej w paliwa kopalne.

O ile słusznie politycy stawiają na działania w ciepłownictwie (Koalicja Europejska zapowiedziała  odejście od węgla w ciepłownictwie w 2035 roku) to nie zauważają,  że Polska ma olbrzymi potencjał w zakresie integracji energetyki wiatrowej i ciepłownictwa (sectors coupling i market coupling) oraz, że bez taniej energii wiatrowej w Polsce nie będzie elektromobilności. Żaden z kluczowych bloków politycznych jasno nie sformułował  konieczności odblokowania inwestycji w lądowe farmy wiatrowe, przyśpieszenia inwestycji w farmy fotowoltaiczne, a przede wszystkim podjęcia  działań na rzecz  demonopolizacji rynku i uruchomienia potencjałów sector coupling.  Są  to wręcz oczywiste, potwierdzone w UE empirycznie dowody, bazujące na realnym potencjale i potencjalnych przewagach komparatywnych. Bez tego kolejny rząd będzie dalej „zakładnikiem” sektora energetycznego i będzie się borykał z jeszcze większymi problemami, niż obecnie.  Skonsolidowana energetyka sama z siebie, z uwagi na oczywiste bieżące interesy i ograniczenia, ze spirali kosztów nie wyjdzie.