Czy energetyka odnawialna może się efektywnie rozwijać w systemie nakazowo-rozdzielczym? – próba oceny efektów systemu aukcyjnego na przykładzie energetyki wiatrowej

System aukcyjny przewidziany na ponad 20 technologii OZE efektywnie zadziałał tylko w przypadku jednej z nich – farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW.  19-go lipca Sejm uchwalił kolejną nowelizację ustawy o OZE i (wreszcie) otworzył pole do ogłoszenia największej jak dotąd aukcji na projekty OZE. Ok. 3,4 GW projektów, w tym minimum 2,5 GW projektów wiatrowych  i 0,75 GW  fotowoltaicznych może się ubiegać o kontrakty w aukcji ‘2019. Najwyższy czas, choć i tak za późno na wypełnienie celu 2020, a ponadto choć system aukcyjny został dopracowany to zaawansowanych projektów OZE do realizacji w kolejnych latach brak…

Instytut Energetyki Odnawialnej dokonał analizy  bazy danych wszystkich projektów wiatrowych w Polsce i zajął się oceną  możliwości wypełnienia  zaplanowanego przez rząd koszyka aukcyjnego. Inwestorzy przed podjęciem decyzji o udziale w aukcji i wyznaczeniu ceny oferowanej muszą dokonać analizy projektów wiatrowych i słonecznych, które mogą licytować we wspólnym koszyku aukcyjnym i porównać z wielkością zamówienia rządowego.  To ciekawy problem z punktu taktyki biznesowej i po rozwiązanie odsyłam do analizy IEO [link], ale na tym tle warto zadać pytanie co dalej? Czy system aukcyjny stworzył w energetyce odnawialnej wystarczająco duży wolumen dobrej jakości projektów, nie tylko dla aukcji w  2019 roku i ostatniej desperackiej próby wypełnienia celu 2020? Czy portfolio  istniejących projektów (na różnych etapach rozwoju)  może  też stanowić  jeszcze bazę dla inwestycji OZE w kolejnych latach? 

System aukcyjny został zaproponowany  przez Komisję Europejską w projekcie wytycznych o pomocy publicznej dla OZE w 2013 roku [więcej o tej przedziwnej historii w artkule sprzed 5 lat] i niemal jednocześnie nieoczekiwanie trafił do ówczesnego projektu ustawy OZE z 2013 roku. Chwalony był za „rynkowość”, tak jak inne pozornie rynkowe rozwiązania (np. tzw. rynek mocy). Faktycznie aukcje, przynajmniej w polskiej wersji, to system centralnie sterowany, w którym o wszystkim decydują politycy. Sama możliwość zgłoszenia na zawołanie ceny poniżej maksymalnej określonej przez polityków to jeszcze nie rynek, tym bardziej, że nie wiadomo na jaki wolumen, na jaką technologię i kiedy aukcja zostanie ogłoszona, przez co nie ma projektów, a jak nie ma projektów, to nie ma też rynku. Ustawa OZE (200 stron) w części dot. systemu aukcyjnego (100 stron) stanowi modelowy przykład przesterowania i nadmiaru biurokratycznych procedur, z którymi z olbrzymim zaangażowaniem zmaga się regulator i organizatora aukcji - URE. Ustawa szczegółowo opisuje aukcje nie tylko na nowe projekty, ale i na stare (aukcje migracyjne) i modernizowane, które nie były i pewnie nie będą nigdy ogłoszone, ale stawia podstawowych wymagań autorom rozporządzeń i twórcom polityki energetycznej aby system aukcyjny w odpowiednim otoczeniu mógł zadziałać stymulująco na cały rynek..

W końcu (pomijając udane aukcje na fotowoltaikę, które jednak z uwagi na ograniczoną skalę nie przybliżyły Polski do realizacji celów OZE) w listopadzie ub. roku, z opóźnieniem 2-3 letnim, przeprowadzono pierwszą aukcję (zakontraktowano w  niej ok 1,1 GW projektów wiatrowych)  i zaplanowano aukcję na br. (w tym na 2,5GW nowych projektów wiatrowych). Zaczną one dostarczać energię dokładnie 10 lat od rozpoczęcia prac nad systemem aukcyjnym. W podobnym okresie znacznie więcej (6 GW) i przy zdecydowanie mniejszej biurokracji powstało w systemie zielonych certyfikatów. Wprowadzając system aukcyjny zapomniano o tym, że decyzje polityczne o wolumenach powinny mieć jakieś podstawy - być poprzedzone ciągłą pracą deweloperów.

Na jakiej podstawie politycy decydują o tym jaka technologia, w jakimi czasie i w jakim zakresie (udział, moce) ma się znaleźć na rynku? Nie można DOBREJ JAKOŚCI projektów wyciągać jak królika z kapelusza, kiedy tylko rząd sobie tego zażyczy - przygotowanie ich zajmuje sporo czasu i kosztuje. Politycy mogą skutecznie zatrzymać rozwój projektów (np. nie ogłaszając aukcji), ale system aukcyjny ich nie wyczaruje wtedy gdy ogłoszone zostaną aukcje z odpowiednią ceną referencyjną. Okazuje się, że olbrzymie koszty prac nad ustawą i nad systemem aukcyjnym wsparcia OZE skutecznie przyczyniły się do spadku udziałów energii  z OZE (aukcje miały służyć wypełnieniu celu  OZE w 2020 roku, co okazuje się niemożliwe), a po okresie wieloletniej radosnej twórczości polityków nie ma gotowych projektów na kolejne aukcje, czyli w efekcie  wykonano wiele dobrej ale dalej już nikomu niepotrzebnej roboty. A system aukcyjny bez projektów nie ma bowiem dalszej racji bytu.

Można to łatwo pokazać na przykładzie energetyki wiatrowej, która ma w polskich warunkach najdłuższą historię jeśli chodzi o korzystanie z systemów wsparcia. Na rysunku poniżej, wykorzystując najnowsza bazę danych IEO ( link), pokazano na przykładzie dwu kamieni milowych developmentu farm wiatrowych (warunków przyłączenia do sieci i umów przyłączeniowych), jak pracowali deweloperzy w latach 2010-2019.

Źródło: Baza danych „Projekty wiatrowe w Polsce ’2019”, oprac. własne autora

Widać, że koncepcji projektów przybywało i przechodziły one do bardziej zaawansowanych etapów, zanim rząd latem 2013 roku wpadł na pomysł systemu aukcyjnego, którego wprowadzenie nie było poprzedzone adekwatnymi analizami ekonomicznymi. Aby system zadziałał i aby była duża liczba projektów konkurujących w aukcji, deweloperzy nie powinni ani na chwilę przerywać prac, ale tak się nie stało. Kolejny rysunek pokazuje jak zareagowali inwestorzy na wieść o tym, że politycy będą ich wspierać. Przyrost mocy miał miejsce tylko do 2016 roku, kiedy można było realizować projekty w starym systemie (bez pomocy polityków). 

Źródło: Baza danych „Projekty wiatrowe w Polsce ’2019”, oprac. własne autora

Dane IEO pokazują, że polscy deweloperzy do etapu uzyskania warunków przyłączenia doprowadzili projekty o łącznej mocy 7,8 GW, a czego zrealizowano 6,4 GW. Pozostało jedynie 1,5 GW projektów, a nowe powstają w tempie zaledwie 100 MW/rok (z uwagi na ustawę odległościową z 2016 r., która  dotyczy ograniczeń lokalizacyjnych  dla nowych projektów, są to małe projekty rzędu 5-9 MW). Wiadomo, że poprawnie wprowadzany system aukcyjny zagranicą,  jeżeli gdzieś zadziałał (o czym dalej),  to właśnie w przypadku energetyki wiatrowej i słonecznej. Nie miało zatem żadnego sensu uruchamianie od 2016 roku  systemu aukcyjnego łącznie z ustawą zwaną "antywiatrakową".

Pomijając ustawę odległościową, nowe projekty bez jasnej perspektywy aukcji przynajmniej na minimum 3 lata do przodu - jak zaleca Komisja Europejska (w Polsce praktyce aukcje ogłaszane były na zaledwie 2-3 miesiące przed  terminem składania ofert) i tak by nie powstawały.

Wobec rosnącego ryzyka niespełnienia przez Polskę celów na energię OZE oraz niespotykanej w przeszłości galopady kosztów i cen wytwarzania energii politycy zmuszeni zostali do przeproszenia się z OZE, w tym z energetyką wiatrową. Aukcja z listopada 2018 roku wykazała bowiem, że farmy wiatrowe, które zaoferowały dostawę energii przez kolejne 15 lat w cenie poniżej 200 zł/MWh są w Polsce najtańszym źródłem energii (nie tylko z OZE-  gdzie ceny energii z nowych źródeł wodnych i biogazowych są  2-3 krotnie wyższe, ale także węglowych i jądrowych – też 2-krotnie droższych).  Energia z nowych farm wiatrowych jest najtańsza i aukcje są konkurencyjne tylko wtedy, gdy są na rynku rozwinięte projekty do realizacji (pełny cykl inwestycyjny to 3-5 lat), a tych wystarczało na aukcje ‘2018 i zabraknie na aukcje ‘2019, nie mówiąc nawet o ewentualnych kolejnych aukcjach.

To dlatego IEO rozważa ekonomiczne podstawy możliwości włączenia się dużych (10-50 MW) farm fotowoltaicznych  do konkurencji w koszyku aukcyjnym razem z farmami wiatrowymi. Takie możliwości są, ale dużych  projektów PV jest też za mało aby uzbierało się na ponad 3 GW nowych mocy. Niestety, poza istniejącymi projektami wiatrowymi i rozwijanymi konsekwentnie (nie tylko z uwagi na aukcje) projektami fotowoltaicznymi na palcach jednej ręki można policzyć przygotowywane większe projekty w każdej z innych technologii OZE (elektrownie wodne, biomasowe, biogazowe), a to oznacza, że nie będzie z czego budować nowych mocy.

Z danych zgromadzonych przez IEO wynika, że po aukcji ‘2019 nie będzie już ani jednego projektu wiatrowego na tyle realistycznego i efektywnego, aby stawić czoło nowym wyzwaniom na lata 2021-2030, w tym na zrealizowanie do 2020 roku 18% nowego celu na 2030 (32% OZE w UE i 25% w PL, -zgodnie z wymogiem Komisji Europejskiej jeśli chodzi o podział nowych celów i środków UE w nowej dyrektywę  OZE o rozporządzeniu o zarządzaniu Unią Energetyczną). Szkoda, bo ostatnie dane z eksploatacji dobrych projektów wiatrowych pokazują, że w warunkach polskich technologia przeznaczona na niskie prędkości wiatru działa. Współczynniki wykorzystania mocy na poziomie powyżej 3300 godzin  rocznie (nie do pomyślenia jeszcze kilka lat temu) okazują się osiągalne, nawet przy umiarkowanych warunkach wiatrowych.

To, że kolejne rządy w Polsce nie mogą sobie poradzić z wyzwaniami energetycznymi (rosnące ceny energii, brak pewności jej dostaw w szczytach zapotrzebowania i wątpliwa czystość ekologiczna), a  w szczególności jeśli chodzi o OZE, niestety widać.  Ale, aby nie krytykować jednostronnie i niesprawiedliwe, warto zwróć uwagę, że z pomysłem aukcji (bronią się przed tym Amerykanie, ale i rządy kanclerz Merkel i premiera Tuska je wsparły)  nie radzą sobie też Niemcy, które również mają problem z realizacją celów OZE (nie tak duże jak Polska, bo przynajmniej ceny energii i emisji tam spadają, ale nie ma pewności, że zrealizują swój 18% cel w 2020 roku).  W znacznej części problem wynika właśnie z decyzji o wejściu w system aukcyjny. Portal CLEW informuje, że moc  lądowych farm wiatrowych w latach 2014 i 2015 rosła corocznie o ok. 4 GW rocznie, ale po ogłoszeniu pomysłu z aukcjami  inwestorzy wiatrowi przyspieszyli realizację projektów, aby skorzystać ze starego systemu w 2016 r. (przybyło  9 GW), a po przejściu na aukcje w 2017 roku ekspansja mocy spadła do poniżej  1,5 GW rocznie, zagrażając realizacji krajowego celu OZE.

Przyznać też trzeba, że choć pragmatyczni Amerykanie odrzucili pomysł aukcji i pozostali przy swoim „tax credit” na technologie energetyczne, które popierają, to też trafili na problemy innego rodzaju. Aukcje nie są źródłem wszelkiego zła, za oceanem w energetykę wiatrową uderzono nie aukcjami, ale komunikowaną wprost niechęcią dbania o środowisko prezydenta Trumpa. Trump zapowiedział, że w 2020 roku wygaśnie tax credit (wcześniejsza decyzja Obamy) na energetykę wiatrową (24 USD/MWh). Tamtejsze ministerstwo ds. energii wykonało posłusznie i gorliwie zalecenie Pana Prezydenta i wycofało z prognozy energetycznej  jakikolwiek rozwój energetyki wiatrowej po 2020 (trzeba jednak podkreślić, że nie uwierzyło w księżycowe plany renesansu węgla i atomu), co obrazuje poniższy wykres zaczerpnięty z oficjalnej prognozy rządowej agencji EIA.

Okazuje się, że prezydentowi USA najbardziej udało się z węglowodorami – potrafi sprzedać niekonkurencyjny (np. w stosunku do cen w UE) gaz łupkowy nie tylko zagranicą, ale i w kraju  (kolor niebieski na wykresie), ale energetyki wiatrowej (kolor zielony) nie potrafi dyrektywnie zatrzymać.  Wybawieniem dla rynku energii w USA stał się brak systemu aukcyjnego. Wg AWEA w USA jest obecnie 40 GW zaawansowanych w realizacji projektów wiatrowych (nawet za prezydenta Obamy nie było takiego wzrostu). Tylko w pierwszym kwartale br. deweloperzy projektów wiatrowych ogłosili niemal 3 GW nowych umów PPA, czyli energetyka wiatrowa wchodząc na rynek wyzwoliła się z władzy polityków (dlatego że jest tańsza).

Każdy kraj ma zatem swoje problemy i Polska nie jest wyjątkiem. Chodzi jednak oto, że Niemcy i Amerykanie nie muszą, aż tak bardzo liczyć się z kosztami energii, a Polska musi - nie może pozwolić sobie na niekorzystanie z własnych zasobów najtańszej energii. Spadek cen energii z OZE, a w szczególności z farm wiatrowych wcale nie wynika z biurokratycznego systemu aukcyjnego, ale z rozwoju technologii (to temat na inny artykuł).

System aukcyjny pozwala tylko na wykorzystanie dorobku wielu deweloperów, którzy wcześniej wierzyli swoim politykom i bazowali na wierze w równe szanse na wolnym rynku. Po zerwaniu nisko wiszących owoców, zarówno system aukcyjny jak i politycy są bezradni dlatego, że nikt im nie wierzy. Skoro politycy są niewiarygodni, to niech „będąc pod ścianą” więcej płacą - mogą powiedzieć inwestorzy, ale to oznacza także wyższe ceny energii dla Polaków i utratę konkurencyjności całej polskiej energetyki. Rząd zawsze może (powinien mieć takie prawo) dopłacać do węgla (z Rosji) , atomu (z kilku krajów) i gazu z Ameryki. Ale warto też pomyśleć aby stworzyć także sensowny rynkowy (nie dotacje uzależniające nas od UE) mechanizm wsparcia OZE, zdecydowanie inny niż aukcje. 

Ministerstwo Energii zakreślając w projektach PEP’2040 i KPEiK’2030 plany rozwoju OZE, energetyki jądrowej i węgla nie napisało jakimi metodami i za jakie kwoty z kieszeni podatników i konsumentów energii chce realizować swoje zamierzenia  i do jakich cen energii dąży oraz jak i w jakim zakresie w te dążenia wpisuje się` system aukcyjny czy jakikolwiek inny system wsparcia transformacji energetycznej. Nie tylko kształt ale i potrzeba systemu aukcyjnego w Polsce wymagają poważnej refleksji. Mają z nim problemy znacznie lepiej analitycznie przygotowane administracje w innych krajach (potwierdza to nowy raport Uniwersytetu w Oksfordzie). W sytuacji chaosu w energetyce, gdy OZE stają się najtańszymi źródłami energii, łagodniejsze i spokojniejsze formy wsparcia OZE takie jak gwarancje bankowe i ulgi podatkowe przyniosą lepsze efekty.