Podatek węglowy wg von der Leyen ma solidne podstawy ekonomiczne i polityczne

Ursula van der Leyen w swoim wystąpieniu przed głosowaniem w Parlamencie Europejskim nad jej kandydaturą na szefową Komisji Europejskiej, pomimo przywiązania do konserwatyzmu, zaskoczyła elastyczną kombinacją progresywnych priorytetów. W sześciopunktowym expose „Unia, która stara się o więcej” na pierwszym miejscu  zaproponowała  „Europejską Zieloną Umowę”  opartą na nowym pomyśle politycznym – podatku węglowym.

Tzw. „carbon tax”, choć stosowany w kilkunastu krajach europejskich i od kilkunastu lat dyskutowany nie mógł przebić się do tzw. mainstreamu instrumentów pro-klimatycznych UE, ustępując liberalnej koncepcji handlu emisjami „ETS” i niezdefiniowanej reszty zwanej „non-ETS”.  Nowa przewodnicząca Komisji Europejskiej mówi o tym, że jeśli UE ma być neutralna pod względem klimatu do 2050 r. to  różne instrumenty  będą musiały być w sposób spójny zastosowane do  2030 r. Wygląda na to, że tym razem nie prowadzi już dyskusji akademickiej mówiąc z pełną determinacją o „neutralności klimatycznej” i wprowadzaniu nowych instrumentów i w taki oto sposób opisując na czym ma polegać European Green Deal:

„Będziemy musieli zainwestować w innowacje i badania, przeprojektować naszą gospodarkę i zaktualizować naszą politykę przemysłową. Aby pomóc nam osiągnąć nasze ambicje, zaproponuję europejską zieloną umowę w ciągu pierwszych 100 dni urzędowania (…). Aby uzupełnić te prace i zapewnić naszym przedsiębiorstwom możliwość konkurowania na równych warunkach, wprowadzę podatek graniczny od emisji dwutlenku węgla, aby uniknąć „ucieczki emisji”. Powinno to być w pełni zgodne z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO). Rozpocznie się od kilku wybranych sektorów i będzie stopniowo rozszerzany. Dokonam również przeglądu dyrektywy w sprawie opodatkowania energii”.

Przegląd podatków energetycznych wskazuje na protekcjonizm (gaszenie ognia populizmu i nacjonalizmu oliwą) ale może doprowadzić także do wewnątrzgranicznego podatku węglowego, o czym dalej (inaczej trudno byłoby wprowadzić "graniczny"). Oprócz kija von der Leyen proponuje marchewkę:

„Zamierzam przedstawić strategię na rzecz ekologicznego finansowania i plan inwestycyjny, w tym  (…) przekształcenie części Europejskiego Banku Inwestycyjnego w europejski bank klimatyczny. Bank jest już największym na całym świecie dostawcą finansowania na rzecz klimatu, które obecnie stanowi 25% całkowitego finansowania przeznaczonego. Chcę przynajmniej podwoić tę liczbę do 2025 r. Plan inwestycyjny na rzecz zrównoważonej Europy będzie wsparty kwota 1 bln Euro w ciągu następnej dekady w każdym zakątku UE”.

Dokładnie nie wiadomo co ma na myśli nowa szefowa KE (choć widać że Niemcy już od dawna pracowali nad jej programem, a jej wybór nie jest przypadkowy) i jakie mogą być konsekwencje (o tym dalej), ale jest to z pewnością  poważna propozycja, tym bardziej, że widać w niej nie tylko wpływy niemieckie, skandynawskie (kraje skandynawskie są prekursorami „carbon tax”, obecna prezydencja fińska robi wiele w sprawie polityki klimatycznej) , ale także francuskie. Prezydent Macron najbardziej rozumie (sam doświadczył), że obecnie branżowo (transport) i jedynie w pojedynczych krajach nakładane podatki kończą się „żółtymi kamizelkami” (protestami), a problemu nie rozwiązują. Macron był jedyną głową państwa, który ostatnio sprzeciwiał się otwarciu negocjacji handlowych z USA, krajem, który chce wycofać się z paryskiego porozumienia klimatycznego. Widzi, że także ustalenia Konferencji Klimatycznej w Paryżu z 2015 roku oparte na dobrowolnych zobowiązaniach nie prowadzą do niczego konstruktywnego poza promowaniem egoizmów narodowych w wydaniu np. prezydenta Donalda Trumpa (powtarzającym za Bareją: „ Ja tu jestem kierownikiem tej szatni. Nie mamy pańskiego płaszcza i co pan nam zrobi?”). W walce wizji Macrona z wizją Trumpa, wraz z poparciem wyboru nowej szefowej KE (i jej programu), Polska stanęła po stronie Macrona. Słusznie, inaczej polska energetyka przegra w dwójnasób, chodzi jednak o wygranie razem z Francja i Niemcami (Brytyjczycy z powodu kryzysu przywództwa, choć ostatnio wiele zrobili dla klimatu, już się nie liczą). Chodzi o nowe rozdanie w polityce klimatycznej po wyborach do Parlamentu Europejskiego- o pogodzenie zielonych (chcą, aby „zielony protekcjonizm” opierał się na wprowadzeniu podatku społeczno-środowiskowego na granicach, który uwzględnia rzeczywiste koszty produktów) i liberałów (każdy podatek jest zły), gdyż chadecja i socjaliści utracili większość. 

Skoro tak się stało, trzeba sobie zadać pytanie skąd się wziął pomysł podatku węglowego (wymyślonego i już wdrożonego  w Europie) skoro nikt nie lubi dodatkowych podatków? W czasie prac nad ustanoweniem ETS (‘2005) wielu ekonomistów postulowało wprowadzenie podatku węglowego w całej UE (tak jak wcześniej zrobiły to kraje skandynawskie). Już wtedy, ubiegłoroczny ... amerykański noblista w dziedzinie ekonomii prof. William Nordhaus opowiadał się za podatkiem węglowym (optował też za przyjmowaniem w działaniach na rzecz ochrony klimatu umiarkowanej stopy dyskonta rzędu 5-6%). Wygrało podejście poparte przez rynki finansowe (model amerykański uznany za „rynkowy”) i przez Polskę. Padały też argumenty formalno-prawne, że podatkami się nie da realizować polityki klimatycznej w UE, bo leżą w gestii krajów członkowskich (choć część podatków jest zharmonizowanych i nic nie stało na przeszkodzie, aby dokonać niezbędnych zmian w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii, czyli tego co teraz proponuje Ursula van der Leyen).

Czytając  exposé van der Leyen, łatwo zauważyć wpływu noblisty. Nordhaus patrzy na zmiany klimatu z szerszej perspektywy i nie jest szczególnie lansowany ani przez IPCC i organizacje Zielonych, ani tym bardziej przez denialistów klimatycznych czy ultraliberałów gospodarczych. W kraju dyskusji o dorobku naukowym Nordhausa w zakresie badań kosztowo-efektywnej polityki klimatycznej, które oparł na modelu DICE (Dynamic Integrated Model of Climate and the Economy) praktycznie nie było. Wyjątkiem była debata Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego po przyznaniu ekonomicznego Nobla Nordhausowi i Romerowi – więcej pod linkiem.  Zresztą kolejne rządy od wejścia Polski do UE nie mają żadnej szerszej refleksji na ten temat, ani nawet narzędzia ekonomicznego do prowadzenia sensownej dyskusji. Politycy prześcigają się w kontrproduktywnym  wtykaniu kija w szprychy unijnej polityki klimatycznej i komunikowaniu z wypiekami o swojej dzielności po powrocie do Warszawy. Tworzone ad hoc lub reaktywnie wobec polityki UE reguły gry w energetyce są niezrozumiałe dla konsumentów (także dla ekonomistów, którzy widząc nonsensowne piruety polityków odpuszczają) i nie służą podejmowaniu racjonalnych decyzji mikroekonomicznych i makroekonomicznych, a kwestie klimatyczne nie są w sposób odpowiedzialny włączone do strategii energetycznej (co zwiększa ryzyko wzrostu kosztów energii dla gospodarki i ich nieracjonalnego podziału).

Co zatem mówi Nordhaus. Najprościej odwołać się do jego wykładu noblowskiego – link. Przystępnie jego teoria jest też omówiona w eseju William Nordhaus versus the United Nations on Climate Change Economics.  Nordhaus analizuje koszty i korzyści związane z realizacją różnych celów ograniczania wzrostu temperatury atmosfery ziemskiej. Stwierdził, że utrzymanie wzrostu temperatury poniżej 2 stopni Celsjusza o 2100 kosztowałoby około trzy razy więcej niż korzyści. Znalazł jednak optimum społecznych kosztów walki ze zmianami klimatu – tzw. Social Cost of Carbon = szkody społeczne spowodowane dodatkową ilością emisji dwutlenku węgla  (SCC), które w sposób uzasadniony ekonomicznie proponuje obciążyć  podatkiem węglowym rzędu 36 -91 USD/t CO₂ (ceny stałe ‘2018).  Wg jego koncepcji podatek węglowy zaczynałby się stosunkowo nisko (tak w latach 90-tych zaczynali Skandynawowie), a następnie, o ile perspektywy nie zmienią się na lepsze lub gorsze, jego wzrost powinien  odzwierciedlić rosnące potencjalne szkody wynikające z globalnego ocieplenia. Uważa, że podatek węglowy (podejście typu cenowego) może łatwiej i elastyczniej zintegrować koszty ekonomiczne i korzyści z redukcji emisji, podczas, gdy podejście zawarte w protokole z Kioto ma nierozerwalny związek z ostatecznymi celami środowiskowymi lub gospodarczymi. Nie jest zwolennikiem systemów handlu emisjami takich jak ETS. Uważa, że podejście podatkowe stwarza mniej okazji do korupcji, kombinacji finansowych (oszustw) niż limity ilościowe, ponieważ nie generuje sztucznych niedoborów i nie zachęca do spekulacji i poszukiwaniu nadzwyczajnych zysków w oderwaniu od celu zasadniczego.

Nordhaus uważa, że tzw. „rynki” są  krótkowzroczne, nieświadome nie tylko skutków zmian klimatu, ale także ograniczeń handlu nieodnawialnymi zasobami. Tylko w chwilach kryzysu rynek bierze pod uwagę skończoność zasobów, a następnie nazbyt dramatycznie, uruchamia duże nowe inwestycje technologiczne, infrastrukturalne i badawczo-rozwojowe.

Niestety, takich nieprzemyślanych akcji inwestycyjnych doświadczamy w Polsce w nadmiarze (np. miliardy na elektromobilność i energetykę jądrową, gdy kraj ma problem z brakiem tanich OZE i eskalującymi cenami energii; miliardy na czyste powietrza i wspierania spalanie węgla itp.). Z powodu ETS nie jesteśmy szczęśliwi, nie wiemy co zrobić z non-ETS, chcemy aby cały świat (nie tylko UE) zaangażował się w walkę ze zmianami klimatu. Może warto zatem przyjrzeć się konkretnym propozycjom Nordhausa, które pobrzmiewają tez w programie działań van der Leyen?

Największe zagrożenie w walce ze zmianami klimatu (jak i na rzecz innych dóbr publicznych)  stanowią  „jeżdżący bez biletu” (free-rider problem).- „Jeżdżą za darmo, podczas gdy ci, którzy podejmują kosztowne redukcje emisji, drogo płacą”. Nordhaus proponuje utworzenie „Klubu Klimatycznego” na wzór WTO, NATO, UE z możliwością wykluczenia tych, którzy jeżdżą za darmo. Free riders  mają być karani  przez taryfy mające dwie cechy: docelowa cena emisji  50 USD za tonę CO2 dla członków „Klubu” oraz jednolita taryfa karna dla państw nieuczestniczących w wysokości 3% („kary” za brak członkostwa są taryfami na eksport do krajów należących do Klubu). Nie wyklucza też bojkotu importu towarów, które zostały wytworzone w krajach, które nie należą do „Klubu”, a ich produkcja wiązała się z emisją dużych ilości CO2. Dokładnie to samo proponuje van der Leyen mówiąc politycznie o podatku granicznym od emisji CO₂ (aby, uniknąć „ucieczki emisji”) zgodnym z WTO, ale narzędzia zdefiniował Nordhaus i przebił się z nimi jako pierwszy.

W jednym z ostatnich wywiadów dla la Reppublica (przedruk Nasza Europa) Nordhaus daje kilka dodatkowych wskazówek stricte politycznych.  Widząc przerażenie polityków  słowem „podatek” (pomijając nawet że „węglowy”) zaleca, aby mówić o zwiększeniu ceny aby podnieść  koszty tego czego chcemy uniknąć - emisji dwutlenku węgla. Jest sceptyczny wobec amerykańskiej koncepcji Green New Deal (wg uchwały Kongresu z lutego br.), bo nawet USA nie mogą rozwiązać problemu samodzielnie. Ale z drugiej strony przed tworzeniem Klubu nie paraliżuje go obecność w Białym Domu prezydenta Trumpa – człowieka, który nie przejmuje się środowiskiem -„zastąpi go ktoś, kto będzie potrafił słuchać klimatologów, inżynierów czy ekonomistów, będzie dążył do międzynarodowego porozumienia w sprawie walki ze zmianami klimatycznymi”. Studzi analizy wskazujące na istotne zwiększenia zatrudniania w efekcie walki ze zmianami klimatu (co nie ucieszy Zielonych), ale z drugiej strony uspokaja, że wzrost wydatków związanych z walką ze zmianami klimatycznymi rzędu  od 0,5 proc. do 5 proc. w rozłożeniu na okres 50 lat wywrze naprawdę bardzo znikomy wpływ na światową gospodarkę.

Rząd w Warszawie będzie miał problem z określeniem się wobec European Green Deal wg van der Leyen. Polska gospodarka żywi się eksportem, a eksport nie może być obciążony "węglową kula u nogi".  Trzeba  radykalnie zmniejszyć  krajowy ślad węglowy, zwłaszcza dla MŚP/non-ETS.  Rodzi się pytanie o twórcze wykorzystanie jej koncepcji (nie są nim np. forsowane niższe podatki od węglowodorów, -to nie ta epoka), ale podbudowa jaką programowi nowej szefowej KE daje noblista prof Nordhaus wydaje się uspokajać przynajmniej kręgi gospodarcze.

Po wyborze van der Leyen komentatorzy skupili się na tym dzięki komu została wybrana (niewielką większością), a nie na tym co i dlaczego proponuje. Błędem byłby brak aktywnego włączenia się w realizację jej propozycji, która jest racjonalna i może być skuteczna. Wyzwania związane z podatkiem węglowym są dwa i mają charakter mentalny - chodzi o przymiotnik „węglowy”  oraz strukturalny  - podatek nie zadziała zgodnie z jego celem, w przypadku monopolu energetycznego (podobnie jak nie działa ETS,  gdyż firmy energetyczne wykonują ruchy pozorne i przerzucają koszty na odbiorców energii). 

Bank Światowy przygotował niedawno raport nt. trendów w zakresie instrumentów podatkowych na rzecz podnoszenia ceny emisji CO2 (State and Trends of Carbon Pricing 2019). Wykres pokazuje, że Polska wystraszyła się podatku węglowego o minimalnej wysokości wprowadzonego w 1990 roku i nie wykorzystuje tego instrumentu aktywnie.

Gdyby bardzo powoli, tak jak np. w Danii, podatek był podnoszony nie mielibyśmy obecnych problemów. Brak, od 30 lat jasnego sygnału dla gospodarki jak ma reagować w tym zakresie ze strony państwa (niewykorzystanie instrumentu) zabija innowacyjność, betonuje miks energetyczny, podnosi koszty i wpędza energetykę i gospodarkę w czarną dziurę, bez wyjścia. Zapowiedź podniesienia tego podatku (w „wybranych podsektorach” – jak proponuje van der Leyen, w szczególności w non-ETS) powinna być wprowadzona do polityki energetycznej (PEP) i do Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK). Jest to logiczne w sytuacji gdy chcemy się transformować, mieć czyste powietrze i włączać się w innowacje globalne, a wraz ze zmniejszaniem zużycia paliw kopanych spadać będą przychody budżetowe z podatków pośrednich (VAT, akcyza).

Wpisany na trwale do polityki, podatek węglowy, bez efektów „rampowych” powodowanych przez doraźne dotacje i politycznie regulacje ad hoc jest szansa na obudowę krajowego  potencjału przemysłowego w zakresie zielonych technologii i innowacji oraz długoterminowych inwestycji.  Stopniowo wprowadzany podatek węglowy – jak proponuje Nordhaus - tworzy atrakcyjne nisze rynkowe, jeśli chodzi o efektywnością energetyczną, prosumentów i autoproducentów energii, ale rząd i ustawodawca muszą pamiętać, że nie  zadziała w pełni, jeżeli nie zostaną podjęte działania na rzecz rozbicia państwowego kartelu energetycznego. Bez tego każdy podatek zostanie wrzucone w koszty odbiorców, a ci nie będą mogli wybrać tańszego dostawcy energii ze źródła mniej emisyjnego.

Sposób wdrażania programu klimatycznego van dr Leyen zależeć będzie od składu Komisji Europejskiej, a szczególnie od komisarzy, którzy będą się zajmować powyższymi kwestiami. I tu dochodzimy do kluczowego dylematu polskiego rządu – jak wpisać się w nowe priorytety klimatyczne KE? Ale czy można wprowadzić węglowy podatek graniczy mając większa emisję niż zagranica? Czy poprzeć podatek węglowy i walczyć o Komisarza/Komisarz ds. energii, czy ds.  konkurencyjności, którzy de facto program  van der Leyen  cele będą wdrażać?  Czy też dalej walczyć jak "totalna opozycja" z polityką klimatyczną, mając coraz mniejsze efekty (złudne derogacje przepisów UE i czasowe notyfikacje szkodliwych przepisów własnego pomysłu) i coraz większe koszty w energetyce oraz paraliżujący całą energetykę chaos z powodu niezgodności polityki unijnej i krajowej.