Przekuć sukces z Funduszem Sprawiedliwej Transformacji w nową strategię i ambitny plan na rzecz energii i klimatu

W końcu mamy sukces i jest to fakt bezsporny! “Polskie regiony z największą alokacją środków wg propozycji Komisji Europejskiej dla Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (FST) – nawet 100 mld zł środków na inwestycje!” – napisał 15 stycznia na Twitterze Minister Michał Kurtyka, zwracając uwagę, że Komisja pomyślnie dla Polski przekuła w konkretne ramy prawne konkluzje Rady Europejskiej w sprawie Europejskiego Zielone Ładu (EZŁ)  z 12 grudnia ub. roku. Są konkurenci, ale Polska ma dostać aż 27% z 7,5 mld Euro jakimi ogółem ma być zasilony FST. Brakuje tylko stosownego rozporządzenia. 

I tu pojawia się problem Napoleona Bonaparte- „Samo zwycięstwo nie wystarczy, trzeba umieć je wykorzystać”.  W ważnym wywiadzie dla Rzeczpospolitej (link) z Premierem Jerzym Buzkiem, pomysłodawcą JTS, pojawiło się wezwanie do przyspieszenia transformacji naszej energetyki i pilnego potwierdzenia woli dojścia do neutralności klimatycznej. Zdaniem prof. Buzka  bezczynność w tej sprawie spowoduje brak możliwości uzyskania odpowiedniego wsparcia finansowego na transformację całej gospodarki. Premier Buzek uzasadnia to treścią projektu rozporządzenia o FST, który zawęża pomoc do tych regionów w UE, które „mają szczególne trudności na drodze do osiągnięcia neutralności klimatycznej UE w 2050 r.”, przez co w obecnej sytuacji faktycznie ten fundusz na razie Polski nie dotyczy. Premier Buzek wskazuje, że polski rząd powinien natychmiast zadeklarować nasz wkład w unijny cel neutralności klimatycznej i „nie czekać do czerwca, kiedy odbędzie się szczyt UE w tej sprawie”. Wtedy będzie to już musztarda po obiedzie.

Powstaje pytanie co w obecnej sytuacji znaczy "zadeklarować neutralność klimatyczną"? Sprawy związane z neutralnością klimatyczną w UE weszły już w fazę operacyjną, a nie deklaratywną. Praktyczną formą potwierdzenia przez kraje członkowskie UE woli realizacji strategii unijnej w sprawie neutralności klimatyczne są Krajowe Planu Działań w Zakresie Energii i Klimatu (KPEiK). Polski KPEiK, przesłany do Komisji 30 grudnia ub.r., nie jest wystarczająco ambitny w sferze redukcji emisji CO₂ i udziałów OZE aby stanowił on już teraz potwierdzenie włączenia się Polski w dążenie UE do neutralności klimatycznej. Zestawienie odpowiednich celów UE i Polski podaje  tabela. 

 *    wg IEO w 2020 roku Polska osiągnie 12% udziału energii z OZE  w zużyciu energii finalnej brutto

** zalecanie Komisji z czerwca 2019 roku, które jej zdaniem pozwoliłby na włączenie się w Polski w realizacje celu UE na OZE na 2030 rok (32%)

Polska wyraźnie nie realizuje celów klimatyczno-energetycznych UE i coraz bardziej odchyla się od obecnych trendów unijnych. A kierunkowo, zgodnie z założeniami EZŁ, już w połowie br. ambicje krajów członkowskich mają być podniesione tak aby ogólny cel klimatyczny UE na 2030 rok mógł być zwiększony  z 50 do 55%. Jednocześnie w polskim KPEiK jest wzmianka (warunkowość) dotycząca możliwości zwiększenia udziału energii z OZE - „podniesienie udziałów OZE z 21% do 23% [nie do 25% jak zaleca Komisja -przyp. aut.] będzie możliwe w sytuacji przyznania Polsce dodatkowych środków unijnych, w tym przeznaczonych na sprawiedliwą transformację”. Czy można uznać, że zaoferowane przez Komisje 100 mld zł jest wystarczającą dla kwotą aby zrewidować KPEiK (lub odwrotnie; ich brak jest stratą dotkliwą, pogłębiająca globalne zacofanie technologiczne  i nie dającą Polsce żadnych strategicznych korzyści gospodarczych w zamian)?

Tu nie chodzi już o niewiążącą deklarację, chodzi o formalną zmianę KPEiK, a wraz z tym zmianę podejścia (dalej udawać się nie da, a gra pozorów do niczego dobrego nie doprowadzi). Obecnie KPEiK obejmuje perspektywę 2020-2040 (kolejny KPEiK będzie sięgał 2050 roku), ale pierwszym punktem kontrolnym, który na dzisiaj ostatecznie weryfikuje ścieżkę członka UE do neutralności klimatycznej jest 2030r. Formalnie KPEiK ma być żywym dokumentem i członkowskie powinny dokonać jego aktualizacji najpóźniej do dnia 30 czerwca 2024r. Powstaje pytanie czy można aktualizować dokument już teraz, aby wykazać że dołączamy do UE. Formalnie, zgodnie z harmonogramem wdrażania EZŁ, Komisja ma czas na ocenę przesłanych z końcem ub. roku KPEiK do czerwiec 2020r. (wysoce negatywna ocena grozić będzie ryzykiem kolejnych uszczupleń finansowych, już poza FST), ale nic nie stoi na przeszkodzie aby kraj członkowski dokonał autokorekty swojego KPEiK wcześniej.

Od strony technicznej sprawa nie wydaje się wyjątkowo trudna. Stosunkowo łatwo dokonać korekty i usnąć oczywiste wady formalne oraz  merytoryczne. Wadami  formalnymi KPEiK są z pewnością brak (przed przesłaniem finalnej wersja KPEiK do Brukseli) konsultacji społecznych co będzie z pewnością podniesione przez Komisję już w czerwcu oraz brak odniesienie się do wszystkim wymogów formalnych takich jak np. brak uwzględniania propozycji promocji korporacyjnych umów sprzedaży energii elektrycznej z OZE (tzw. cPPA) itp. Kwestie te podniosło PSEW w swoim najnowszymi stanowisku w sprawie KPEiK (link) wskazując jednocześnie na potencjał energetyki wiatrowej do podwyższenia celów KPEIK na lata 2030 i 2040. Niedawno IEO badał (link) skutki podniesienia celu OZE z 21% do 25% poprzez dodatkowe (zgodne z zaleceniami Komisji z czerwca ub.r.) inwestycje w zeroemisyjne OZE. Dostosowanie się Polski do skromnych zaleceń Komisji (w części elektroenergetycznej) spowoduje, że ceny energii (bez inflacji) o 3,7% w 2030 roku oraz o 4,6% w 2040 roku. Jest to zatem ewidentna i policzalna korzyść dla polskich odbiorców energii elektrycznej. Oczywiście wprowadzanie tanich i zeroemisyjnych OZE do systemu energetycznego wnosi równocześnie wyraźny wkład w obniżenie emisji, w tym emisji CO₂ i jednocześnie wprowadziłoby nasz kraj na drogę do neutralności klimatycznej, i umożliwiłoby korzystanie z funduszy zaszytych w strukturze  ZEŁ, takich jak FST. Dlaczego bagatelizuje się lub wręcz bojkotuje się zatem rozwiązania strategicznie dobre dla Polski, ale także ogranicza szanse jakościowej zmiany dla regionów pogórniczych i ich mieszkańców zmęczonych smogiem, niepewnością (graniczącą z pewnością końca epoki), ciężką pracą dającą coraz mniej powodów do dumy i satysfakcji z wysiłku i poświęcenia?

Obecnie stosunkowo łatwo udowodnić, że powyższe (technicznie proste) rozwiązania nie pogorszą  sytuacji ekonomicznej w zakładach produkcyjnych, w tym nawet w sektorach ETS gdzie liczą się koszty energii i które tworzą dobrze płatne miejsca pracy w regionach powęglowych (jak mówił o tym dr Kurtyka). Tania, czysta energią i sprzedaż energii formule PPA sprzyjać będą całemu polskiemu przemysłowi i odbiorcom energii. Spełniony zostałby też innym postulat ministra Kurtyki, stawiany od pewnego czasu także przez Prezydenta Andrzeja Dudę,  wyrażający się w formule “Chcemy ewolucji przemysłu, a nie jego likwidacji”. Problem nie ma zatem natury technicznej ani ekonomicznej. -Ma niewątpliwie ciężki wymiar polityczny, edukacyjny (wieloletnie zaniedbania) i komunikacyjny (zawirusowanie umysłów fałszywą, utopijną tezą), ale nie ma innego wyjścia - trzeba się z tym jak najszybciej zmierzyć, nie czekając czerwca. Nowa strategia przechodzenia na źródła energii zeroemisyjne i ambitny plan na rzecz energii i klimatu powinny być tworzone i szeroko konsultowane dzisiaj, gdyż nawet najlepsza strategia za rok nie będzie już miała znaczenia.

Problem dotyczy nie tylko konkurencyjności naszej gospodarki, ale też naszego miejsca, czy nawet obecności w UE. To premier -opuszczającej UE Wielkiej Brytanii - Johnson staje na czele nowego komitetu rządowego  ds. zmian klimatu, który ma monitorować osiągniecie pełnej dekarbonizacji Wielkiej Brytanii do 2050 roku. Wcześniej jednak Komitet ds. Zmian Klimatu (CCC) przedstawił (link) szeroką ocenę najlepszych sposobów dotarcia kraju do neutralności klimatycznej (głównie dzięki rozwojowi zeroemisyjnych OZE, technologii wodorowych i budowanej na tej podstawie taniej i czystej elektromobilności), argumentując, że jest to możliwe przy ograniczonych lub żadnych dodatkowych kosztach dla gospodarki i przy wykorzystaniu wielu niezbędnych technologii dostępnych już dzisiaj. W ślad za tym ministerstwo skarbu JKM przeprowadziło szczegółową analizę kosztów i sprawdzało czy transformacja do neutralności klimatycznie będzie sprawiedliwa.

Dlatego podjęcie pilnych prac nad alternatywnym, śmiałym i otwartym na nowe technologie KPEiK z przejrzystą analiza kosztów, jest obecnie polską racją stanu. Każdy dzień zbędnej zwłoki pogarsza naszą i tak wystarczająco trudną sytuację. Polska nie może być dalej skazana na doraźne inicjatywy i wyskoki. Czasami są to nawet w pełni uzasadnione pomysły proklimatyczne (morska energetyka wiatrowa, prosumenci PV), czasami słabiej uzasadnione (geotermalne ORC, klastry, wykorzystanie biomasy i biopaliw ponad dostępność zasobów i bez względu na koszty), lub z gruntu wątpliwe ekonomicznie (elektrownie jądrowe, kaskada Dolnej Wisły), a nawet uzasadnione, ale pod warunkiem dostatku tanich źródeł zeroemisyjnych (elektromobilność). Ale nie można tych kierunków w energetyce widzieć w oderwaniu od siebie i kierunków w jaki podąża świat. Brak nowoczesnej strategii energetycznej i nieznośny (paraliżujący biznes) brak spójności polskiej polityki z polityką UE i zgodności z wiedzą naukową o możliwościach nowoczesnych technologii i systemów energetycznych powodują coraz większy chaos, stratę czasu i środków, i utratę wiary ludzi w sens podejmowanych działań wybiegających w przyszłość.

Jaki jest formalny status Krajowego Planu działań na rzecz Energii i Klimatu i co z niego wynika dla Polski?

W dniu 30 grudnia 2019 roku Ministerstwo Aktywów Państwowych przekazało Komisji Europejskiej Krajowy Plan na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK) na lata 2021-2030. Dokument zawiera elementy wymagane unijnymi wytycznymi i został przekazany i udostępniony w terminie wymaganymi przez unijne rozporządzenie o zarządzaniu Unią Energetyczną. Ale jego status nie jest jasny, a treść jest kontrowersyjna i demobilizująca inwestorów.

Najczęstszym zarzutem stawianym dokumentowi jest brak konsultacji społecznych. Zignorowany został wymagany unijnym prawem wymóg zaangażowania społeczeństwa i obywateli oraz sam proces konsultacji z  udziałem parlamentu, władz lokalnych i regionalnych oraz z partnerami społecznymi w drugim etapie pracy nad KPEiK. Odbyły się tylko krótkie konsultacje pierwszego projektu KPEiK na przełomie stycznia i lutego ub.r., który wobec zasadniczych uwag Komisji z czerwca ub.r. i pewnych zmian w polityce energetycznej uległ zasadniczym zmianom.  Pominięcie konsultacji stawia pytanie o ważność dokumentu w świetle prawa UE i nie jest wykluczone, że  Komisja problem ten podniesie odnosząc się do zignorowanego zalecenia (the Member States must consult citizens, businesses and regional authorities in the drafting and finalisation process).

Komisja Europejska będzie też zmuszona w jakiś sposób odnieść się do problem „braku należytego uwzględnienia w KPEiK  wszystkich zaleceń Komisji” (art. 8, p. 3 rozporządzenia) przekazanych przez nią Rządowi RP w czerwcu 2019. Kluczowe zalecenie dotyczyło podniesienia celu na udział energii z OZE w 2030 roku z 21% do 25% (przy średniej dla całej UE wynoszącej 32%. MAP pisze że w ramach realizacji ogólnounijnego celu na 2030 rok Polska deklaruje osiągniecie do 2030 roku 21-23% udziału OZE w finalnym zużyciu energii brutto (warunkiem jest przyznania Polsce dodatkowych środków unijnych) ale załączniki analityczne utrzymują niezmiennie 21% udział OZE.

Tak więc zalecenie Komisji „w całości” nie zostało uwzględnione ani odpowiednio uzasadnione (tym tematem zajmę się w kolejnym artykule). W tym przypadku trudno jest jednak  mówić o złamaniu prawa unijnego (cel OZE na 2030 rok nie jest wprost wyznaczony dla każdego kraju w dyrektywie), ale oznacza narażenie Polski na różnorakie konsekwencje innego typu niż kara traktatowa (wg TFUE), w tym konsekwencje finansowe, które są wbudowane w rozporządzenie o zarzadzaniu unią energetyczną.

Zilustrowana ma rysunku prognoza rozwoju OZE w KPEiK uwidacznia dwa inne, niezwykle istotne problemy. Zakładane jest niezrealizowanie celu obecnej dyrektywy o OZE na 2020 rok.  Udział energii z OZE przewidywany jest na poziomie 13,8% zamiast wymaganych 15%. Zresztą zakładane 13,8% i tak wydaje się nazbyt optymistycznym założeniem, w sytuacji gdy udział ten w 2018 roku w Polsce wyniósł zaledwie 11,2%, a średnia z rocznych przyrostów w latach 2005-2018 wynosiła zaledwie o 0,3% rocznie i nie ma żadnych realnych przesłanek aby w latach 2019-2020 było więcej. Oczywiście zdecydowanie niższe od wymaganych udziały energii z OZE w 2020 roku także będą miały swoje konsekwencje (także finansowe), ale związane z realizacją poprzedniego rządowego planu działań (tzw. Krajowego Planu działań na rzecz OZE – tzw. „KPD” z 2010 roku).

Drugi problem związany jest z procedurą przesłania KPEiK przez MAP, czyli jedno z nowych ministerstw, które przejęło KPEiK od zlikwidowanego ME, ale które nie będzie odpowiadać za wdrożenie dokumentu (będzie odpowiadać za to MK).  Jeżeli dokument nie był konsultowany i nie przyjmowała go Rada Ministrów to znaczy że prognoza rozwoju OZE odpowiada strategii państwowych koncernów energetycznych, będących w gestii nadzoru właścicielskim  MAP.  Jednak np. realizacja zachowawczego scenariusza w którym spółki te w 2030 roku mają mieć tylko niecałe 30% energii elektrycznej z OZE (tj. połowę tego co planują w tym czasie inne kraje UE i zagraniczne koncerny), a 2025 jedynie 21% (!) niekoniecznie będzie dobrze odebrana przez mniejszościowych udziałowców i przez rynki finansowe, a polskie firmy w ten sposób utraciłyby konkurencyjność. Może to być także niepokojący sygnał dla konsumentów energii elektrycznej w Polsce – przy tak niskich udziałach OZE i wysokiej emisyjności energia będzie droga.

Ale w powyższych okolicznościach trzeba zadać jeszcze jedno pytanie; czy i jak KPEiK jest umocowany w polskim systemie prawnym, kto faktycznie w Polsce za treść KPEiK odpowiada i kto poniesie ew. konsekwencje niespełnienia wymogów formalnych lub błędnych założeń,  ew.  braku wdrożenia.  Pytanie to zadałem na pierwszym posiedzeniu Parlamentarnego Zespołu Energii i Klimatu (link), którego powstanie zostało zainicjowane przez Posła Ireneusza Zyskę - Sekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i obecnie Przewodniczącego Zespołu.  Samo powstanie Zespołu to niezwykle cenna inicjatywa. Zespół może stanowić szeroką, unikalną platformę do podejmowania  spraw ważnych i trudnych, ale powyższe pytanie postawione ad hoc sprawiło trudność w jednoznacznej odpowiedzi. Dlatego warto je doprecyzować, a jednocześnie pokazać jego szerszy kontekst.

KPEiK, podobnie jak wcześniej KPD z 2010 roku, to dokument tak poważnej rangi, związany nie tylko z energią i klimatem, ale także ustawą o finansach publicznych i olbrzymim wpływie na gospodarkę, że powinien być przyjęty uchwałą Rady Ministrów, a nawet być zatwierdzonym przez Sejm. Tak się tym razem nie stało. Z uwagi na rangę, strategiczne cele oraz możliwe konsekwencje  powinien być też umocowany w polskim prawie, a tak nie jest. Inną procedurę przyjęły np. Niemcy, które najpierw (18 grudnia ‘2019) przyjęły ustawę o ochronie klimatu, zobowiązując się do osiągnięcia unijnych celów klimatycznych, które są prawnie wiążące i wyznaczając odpowiedziane ministerstwo (ds. środowiska). Nawet jeżeli ustawa została zatrzymana w Bundesracie (niemiecki odpowiednik  Senatu) z uwagi na zbyt mało ambitne cele (link), co w konsekwencji opóźniło przesłanie przez Niemcy ich KPEiK do Komisji, to jednak ostatecznie kompromis został osiągnięty. Bez umocowania ustawowego KPEiK pozostaje świstkiem papieru, gdyż w Polsce nie było przypadku, aby ktokolwiek odpowiadał za błędne dokumenty strategiczne, za brak ich korekty lub wdrożenia.

Zapewne  rację ma Jan Rokita pisząc w grudniowym tygodniku Wszystko Co Najważniejsze (link), że państwo polskie jest niezdolne do planowania strategicznego dlatego, że w samym rdzeniu władzy ma wadliwie zbudowane instytucje. I w efekcie nawet najmądrzejsze strategie państwowe pozostają kawałkami papieru, a realna polityka bywa wynikiem zbiegów okoliczności albo po prostu – chaosu i przypadku.

W tej sytuacji najważniejsze pytanie brzmi: czy polscy inwestorzy  w energetyce, instytucje finansujące, Komisja Europejska, instytucje unijne mogą polski KPEiK traktować poważanie. Niestety wiarę w KPEiK osłabia sam autor. MAP w adnotacji w dokumencie samo wprowadza niepewność pisząc „w przypadku modyfikacji celów lub strategicznych kierunków zawartych w krajowych politykach rozwoju, jak również nowych przesądzeń unijnych dotyczących średnio- i długoterminowej polityki klimatyczno-energetycznej KPEIK zostanie odpowiednio dostosowany”, i raczej ministerstwo nie ma tu na myśli wymaganym rozporządzeniu UE terminów obowiązkowej aktualizacji do 30 czerwca ‘2024, do dnia 1 stycznia ‘2034 itd.

Jeżeli inwestorzy potraktują KPEiK jako „kawałek papieru” i pośrednio dowód na brak ambicji i szczerej woli rządu w zakresie ochrony klimaty i OZE, Polska nie będzie w stanie zmobilizować deweloperów do pracy nad dobrymi projektami  inwestycyjnymi i na nic się zdadzą zastrzeżenia MAP, że „warunkiem zwiększenia celu OZE dla Polski na 2030 ro jest przyznania Polsce dodatkowych środków unijnych”. Środki i tak popłyną tam (np. Niemcy) gdzie będą dobre projekty. Warto jeszcze raz przypomnieć historię (link) zielonej części „Recovery Plan” z 2010 roku, z którego 59% ze 170 mld Euro zostało przeznaczone na instalacje CCS (sekwestracja CO2), morską energetykę wiatrową i rozwój sieci elektroenergetycznych (w tym pod morską energetykę wiatrową) oraz  gazowych. Wówczas polskie firmy, pomimo zapowiedzi rządu, były w stanie przygotować i zgłosić na czas jedynie projekty gazowe (a teraz już takich nie będzie można zgłaszać). Mało ambitne cele OZE i przewidywane w KPEiK dalsze inwestycje w paliwa kopalne (zwłaszcza w latach 2021-2025 i 2031-2035), kłócą się też z celem negocjacyjnym - walki o środki UE, które co do zasady w znacznej części nie popłyną na obszary wskazane w KPEiK. 

Działając zachowawczo ale nieprzejrzyście oraz grając ostro (używając KPEiK jako karty przetargowej), Rząd RP może - używając żargonu piłkarskiego - „sam się zakiwać” zniechęcając przy okazji (zamiast mobilizować) deweloperów i banki, i strzelić samobója do własnej bramki, uderzając rykoszetem w polskich inwestorów, a może i podatników.  KPEiK w obecnej wersji i formule prawnej nie zmniejsza ryzyka i nie daje tak oczekiwanej przez rynek pewności co do kierunku i tempa w jakim polska energetyka ma się rozwijać.