Jaki jest formalny status Krajowego Planu działań na rzecz Energii i Klimatu i co z niego wynika dla Polski?

W dniu 30 grudnia 2019 roku Ministerstwo Aktywów Państwowych przekazało Komisji Europejskiej Krajowy Plan na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK) na lata 2021-2030. Dokument zawiera elementy wymagane unijnymi wytycznymi i został przekazany i udostępniony w terminie wymaganymi przez unijne rozporządzenie o zarządzaniu Unią Energetyczną. Ale jego status nie jest jasny, a treść jest kontrowersyjna i demobilizująca inwestorów.

Najczęstszym zarzutem stawianym dokumentowi jest brak konsultacji społecznych. Zignorowany został wymagany unijnym prawem wymóg zaangażowania społeczeństwa i obywateli oraz sam proces konsultacji z  udziałem parlamentu, władz lokalnych i regionalnych oraz z partnerami społecznymi w drugim etapie pracy nad KPEiK. Odbyły się tylko krótkie konsultacje pierwszego projektu KPEiK na przełomie stycznia i lutego ub.r., który wobec zasadniczych uwag Komisji z czerwca ub.r. i pewnych zmian w polityce energetycznej uległ zasadniczym zmianom.  Pominięcie konsultacji stawia pytanie o ważność dokumentu w świetle prawa UE i nie jest wykluczone, że  Komisja problem ten podniesie odnosząc się do zignorowanego zalecenia (the Member States must consult citizens, businesses and regional authorities in the drafting and finalisation process).

Komisja Europejska będzie też zmuszona w jakiś sposób odnieść się do problem „braku należytego uwzględnienia w KPEiK  wszystkich zaleceń Komisji” (art. 8, p. 3 rozporządzenia) przekazanych przez nią Rządowi RP w czerwcu 2019. Kluczowe zalecenie dotyczyło podniesienia celu na udział energii z OZE w 2030 roku z 21% do 25% (przy średniej dla całej UE wynoszącej 32%. MAP pisze że w ramach realizacji ogólnounijnego celu na 2030 rok Polska deklaruje osiągniecie do 2030 roku 21-23% udziału OZE w finalnym zużyciu energii brutto (warunkiem jest przyznania Polsce dodatkowych środków unijnych) ale załączniki analityczne utrzymują niezmiennie 21% udział OZE.

Tak więc zalecenie Komisji „w całości” nie zostało uwzględnione ani odpowiednio uzasadnione (tym tematem zajmę się w kolejnym artykule). W tym przypadku trudno jest jednak  mówić o złamaniu prawa unijnego (cel OZE na 2030 rok nie jest wprost wyznaczony dla każdego kraju w dyrektywie), ale oznacza narażenie Polski na różnorakie konsekwencje innego typu niż kara traktatowa (wg TFUE), w tym konsekwencje finansowe, które są wbudowane w rozporządzenie o zarzadzaniu unią energetyczną.

Zilustrowana ma rysunku prognoza rozwoju OZE w KPEiK uwidacznia dwa inne, niezwykle istotne problemy. Zakładane jest niezrealizowanie celu obecnej dyrektywy o OZE na 2020 rok.  Udział energii z OZE przewidywany jest na poziomie 13,8% zamiast wymaganych 15%. Zresztą zakładane 13,8% i tak wydaje się nazbyt optymistycznym założeniem, w sytuacji gdy udział ten w 2018 roku w Polsce wyniósł zaledwie 11,2%, a średnia z rocznych przyrostów w latach 2005-2018 wynosiła zaledwie o 0,3% rocznie i nie ma żadnych realnych przesłanek aby w latach 2019-2020 było więcej. Oczywiście zdecydowanie niższe od wymaganych udziały energii z OZE w 2020 roku także będą miały swoje konsekwencje (także finansowe), ale związane z realizacją poprzedniego rządowego planu działań (tzw. Krajowego Planu działań na rzecz OZE – tzw. „KPD” z 2010 roku).

Drugi problem związany jest z procedurą przesłania KPEiK przez MAP, czyli jedno z nowych ministerstw, które przejęło KPEiK od zlikwidowanego ME, ale które nie będzie odpowiadać za wdrożenie dokumentu (będzie odpowiadać za to MK).  Jeżeli dokument nie był konsultowany i nie przyjmowała go Rada Ministrów to znaczy że prognoza rozwoju OZE odpowiada strategii państwowych koncernów energetycznych, będących w gestii nadzoru właścicielskim  MAP.  Jednak np. realizacja zachowawczego scenariusza w którym spółki te w 2030 roku mają mieć tylko niecałe 30% energii elektrycznej z OZE (tj. połowę tego co planują w tym czasie inne kraje UE i zagraniczne koncerny), a 2025 jedynie 21% (!) niekoniecznie będzie dobrze odebrana przez mniejszościowych udziałowców i przez rynki finansowe, a polskie firmy w ten sposób utraciłyby konkurencyjność. Może to być także niepokojący sygnał dla konsumentów energii elektrycznej w Polsce – przy tak niskich udziałach OZE i wysokiej emisyjności energia będzie droga.

Ale w powyższych okolicznościach trzeba zadać jeszcze jedno pytanie; czy i jak KPEiK jest umocowany w polskim systemie prawnym, kto faktycznie w Polsce za treść KPEiK odpowiada i kto poniesie ew. konsekwencje niespełnienia wymogów formalnych lub błędnych założeń,  ew.  braku wdrożenia.  Pytanie to zadałem na pierwszym posiedzeniu Parlamentarnego Zespołu Energii i Klimatu (link), którego powstanie zostało zainicjowane przez Posła Ireneusza Zyskę - Sekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i obecnie Przewodniczącego Zespołu.  Samo powstanie Zespołu to niezwykle cenna inicjatywa. Zespół może stanowić szeroką, unikalną platformę do podejmowania  spraw ważnych i trudnych, ale powyższe pytanie postawione ad hoc sprawiło trudność w jednoznacznej odpowiedzi. Dlatego warto je doprecyzować, a jednocześnie pokazać jego szerszy kontekst.

KPEiK, podobnie jak wcześniej KPD z 2010 roku, to dokument tak poważnej rangi, związany nie tylko z energią i klimatem, ale także ustawą o finansach publicznych i olbrzymim wpływie na gospodarkę, że powinien być przyjęty uchwałą Rady Ministrów, a nawet być zatwierdzonym przez Sejm. Tak się tym razem nie stało. Z uwagi na rangę, strategiczne cele oraz możliwe konsekwencje  powinien być też umocowany w polskim prawie, a tak nie jest. Inną procedurę przyjęły np. Niemcy, które najpierw (18 grudnia ‘2019) przyjęły ustawę o ochronie klimatu, zobowiązując się do osiągnięcia unijnych celów klimatycznych, które są prawnie wiążące i wyznaczając odpowiedziane ministerstwo (ds. środowiska). Nawet jeżeli ustawa została zatrzymana w Bundesracie (niemiecki odpowiednik  Senatu) z uwagi na zbyt mało ambitne cele (link), co w konsekwencji opóźniło przesłanie przez Niemcy ich KPEiK do Komisji, to jednak ostatecznie kompromis został osiągnięty. Bez umocowania ustawowego KPEiK pozostaje świstkiem papieru, gdyż w Polsce nie było przypadku, aby ktokolwiek odpowiadał za błędne dokumenty strategiczne, za brak ich korekty lub wdrożenia.

Zapewne  rację ma Jan Rokita pisząc w grudniowym tygodniku Wszystko Co Najważniejsze (link), że państwo polskie jest niezdolne do planowania strategicznego dlatego, że w samym rdzeniu władzy ma wadliwie zbudowane instytucje. I w efekcie nawet najmądrzejsze strategie państwowe pozostają kawałkami papieru, a realna polityka bywa wynikiem zbiegów okoliczności albo po prostu – chaosu i przypadku.

W tej sytuacji najważniejsze pytanie brzmi: czy polscy inwestorzy  w energetyce, instytucje finansujące, Komisja Europejska, instytucje unijne mogą polski KPEiK traktować poważanie. Niestety wiarę w KPEiK osłabia sam autor. MAP w adnotacji w dokumencie samo wprowadza niepewność pisząc „w przypadku modyfikacji celów lub strategicznych kierunków zawartych w krajowych politykach rozwoju, jak również nowych przesądzeń unijnych dotyczących średnio- i długoterminowej polityki klimatyczno-energetycznej KPEIK zostanie odpowiednio dostosowany”, i raczej ministerstwo nie ma tu na myśli wymaganym rozporządzeniu UE terminów obowiązkowej aktualizacji do 30 czerwca ‘2024, do dnia 1 stycznia ‘2034 itd.

Jeżeli inwestorzy potraktują KPEiK jako „kawałek papieru” i pośrednio dowód na brak ambicji i szczerej woli rządu w zakresie ochrony klimaty i OZE, Polska nie będzie w stanie zmobilizować deweloperów do pracy nad dobrymi projektami  inwestycyjnymi i na nic się zdadzą zastrzeżenia MAP, że „warunkiem zwiększenia celu OZE dla Polski na 2030 ro jest przyznania Polsce dodatkowych środków unijnych”. Środki i tak popłyną tam (np. Niemcy) gdzie będą dobre projekty. Warto jeszcze raz przypomnieć historię (link) zielonej części „Recovery Plan” z 2010 roku, z którego 59% ze 170 mld Euro zostało przeznaczone na instalacje CCS (sekwestracja CO2), morską energetykę wiatrową i rozwój sieci elektroenergetycznych (w tym pod morską energetykę wiatrową) oraz  gazowych. Wówczas polskie firmy, pomimo zapowiedzi rządu, były w stanie przygotować i zgłosić na czas jedynie projekty gazowe (a teraz już takich nie będzie można zgłaszać). Mało ambitne cele OZE i przewidywane w KPEiK dalsze inwestycje w paliwa kopalne (zwłaszcza w latach 2021-2025 i 2031-2035), kłócą się też z celem negocjacyjnym - walki o środki UE, które co do zasady w znacznej części nie popłyną na obszary wskazane w KPEiK. 

Działając zachowawczo ale nieprzejrzyście oraz grając ostro (używając KPEiK jako karty przetargowej), Rząd RP może - używając żargonu piłkarskiego - „sam się zakiwać” zniechęcając przy okazji (zamiast mobilizować) deweloperów i banki, i strzelić samobója do własnej bramki, uderzając rykoszetem w polskich inwestorów, a może i podatników.  KPEiK w obecnej wersji i formule prawnej nie zmniejsza ryzyka i nie daje tak oczekiwanej przez rynek pewności co do kierunku i tempa w jakim polska energetyka ma się rozwijać.