Raport NIK o OZE i najnowsze dane GUS wezwaniem do poważnej refleksji i pilnych działań

Jeżeli instytucje państwa działają prawidłowo, raport NIK pod obiecującym tytułem „Rozwój sektora odnawialnych źródeł energii”, pod którym kryją się mniej obiecujące ustalenia, nie powinien pozostać bez echa i szerszej refleksji na przyszłość. Chodzi zarówno krótką perspektywę do 2020 roku, kiedy Polska ma się rozliczyć ze zobowiązań międzynarodowych w zakresie OZE jak i tę dalszą, w której powinna się dokonać gruntowna reforma energetyki i wzmocnienie instytucji państwa, aby zapobiec kumulacji podobnych problemów już w najbliższej przyszłości  (w latach 2021-2030).

Niestety, raport został opublikowany w  połowie listopada, w momencie niesprzyjającym takiej właśnie refleksji. Nie tylko zdecydowana większość społeczeństwa, ale nawet znaczna cześć uczestników rynku nigdy do niego nie dotrze. Media zajęły się trudną sytuacją w systemie bankowym (KNF), który - z uwagi na (analogicznie do silnie regulowanej energetyki) rosnący udział państwa i firm państwowych -może być też zwiastunem podobnych kłopotów także na styku państwowej energetyki korporacyjnej i prywatnych (póki co) wytwórców energii z OZE (o czym dalej). Rynek jest też zajęty czymś innym – czeka na resztki dotacji UE i jeszcze jedną aukcję na energię z OZE (z  łaski polityków może ostatnią). Więksi (i lepiej poinformowani) gracze czekają na nową politykę energetyczną (PEP’2040) i mało kto interesuje się tą poprzednią (PEP’2030) z 2009 roku, którą akurat zainteresowała się NIK. Projekt nowej polityki znają już niektórzy i już nawet wiedzą … że jest dobry. Polski Komitet Energii Elektrycznej już na początku października oświadczył (choć zwykły i jak zwykle niedoinformowany uczestnik rynku nic na ten temat tego dokumentu nie wiedział), że „wprowadzenie przez Rząd PEP’2040 będzie rozwiązaniem korzystnym zarówno z perspektywy odbiorców jak i dostawców energii”.

Choć ustalenia NIK powinny się przełożyć na konkretne działania naprawcze, łatwo można dojść do wniosku, że nie warto zajmować się zaszłościami i, działając po staremu, lepiej (przynajmniej ideologicznie) uciec do przodu. 

Ale tym razem raport NIK wyszedł poza historyczne schematy i zainteresowanie wyłącznie oceną przeszłości. Kluczowy wniosek raportu  brzmi następująco: „Osiągnięcie przez Polskę założonego celu 15 proc. udziału energii z OZE w 2020 r. może być zagrożone (w 2016 roku wskaźnik przekroczył tylko 11 proc. i był najniższy od 2013 r.)… W konsekwencji Polska prawdopodobnie stanie przed koniecznością dokonania statystycznego transferu energii z OZE z państw członkowskich, które mają nadwyżkę tej energii. Koszty tego transferu mogą wynieść nawet 8 mld zł” i pojawią się po stronie budżetu państwa najpóźniej w 2020 roku (przyp. autora). U polityków i w agendach rządowych do których kierowane są wnioski z raportu pojawia się  realna pokusa zbagatelizowania zasygnalizowanego konkretnie problemu i zostawienia go „na potem” (na „po wyborach”).

Dlaczego NIK badający, zgodnie z planem kontroli, lata 2015 (rząd Ewy Kopacz, kiedy były symptomy stagnacji rozwoju OZE ) -  I polowa 2017 (rząd Beaty Szydło, kiedy nastąpiło zatrzymanie rozwoju OZE) pozwolił sobie na badanie sytuacji na koniec 2020? - Dlatego, że stan rozwoju OZE na 2020 rok jest określony zarówno w prawie UE jak i w prawie krajowym. Problem polega jednak na tym, że w systemie kontroli państwowej zawsze ostatnie zdanie należy do  ministra konstytucyjnego. O ile nawet 30-go grudnia 2020 roku mając np. 12% udziału energii z OZE ów minister powie, że 31-grudnia udział ten wyniesie np. 15,01%, to w zasadzie organ kontrolny powinien przyjąć deklarację osoby (która odpowiada przed Trybunałem Stanu) za wiążącą i zamykającą sprawę. Wtedy dopiero następna kontrola (zazwyczaj po wyborach) wykaże że cel nie został spełniony i trzeba płacić za niewywiązanie się ze zobowiązania (tu określonego jako 15% energii z OZE w  zużyciu energii brutto). Po czasie trzeba liczyć się z analogiczną odpowiedzią kolejnego konstytucyjnego Ministra Energii…

NIK porusza się w ustalonym zakresie kontroli (lata objęte kontrolą 2015 –połowa 2017) i pierwotnych (sformułowanych w 2016 r.) pytań kontrolnych. Refleksja powinna dotyczyć kwestii szerszych: np. dlaczego pojawił się niespotykany w historii kryzys w branży OZE, czy ktoś miał interes, kto i w jakim zakresie odpowiada za skutki kryzysu itd., ale sądy powinny być to oparte na faktach, które ustalił NIK.

W sytuacji, kiedy w kraju w zasadzie nikt już nie odpowiada za przyszłość wybiegającą dalej niż wybory 2018-2019, ze zgodnego chóru optymistów w energetyce (jeśli chodzi o przyszłość) wyłamał się też inny organ państwa – GUS. Zaledwie dzień po publikacji raportu przez NIK także GUS opublikował branżowy raport „Energia ze źródeł odnawialnych w 2017 r.” Choć statystyka z natury też dotyczy przeszłości, GUS także pozwolił sobie na wybiegnięcie do przodu (do 2020 roku) i ekstrapolację trendów, gdyż jest zobowiązany do monitorowania realizacji celu OZE na 2020 rok. W efekcie GUS zilustrował różnice pomiędzy trendem (do 2017 roku) i celem  na udział energii z OZE w 2020 roku, co obrazuje rysunek.

Ktoś kto zna cykle inwestycyjne w OZE zgodzi się także z GUS, że w 2020 roku może zabraknąć niemal 4% energii z OZE. Wykres z raportu GUS potwierdza tezę NIK, że aby uniknąć kary (na mocy TFUE), koszty transferu statystycznego (najpóźniej z 2020 roku) pomiędzy Polską, a innymi członkami UE którzy realizują swoje zobowiązania z nadwyżką mogą wynieść 8 mld zł. Kosztu tego nie poniesie ani ME, ani sektor energetyczny. Zapłacą polscy podatnicy, zasadniczo za brak działań ME, ale po części także za czerpanie bieżących korzyści (ograniczonych dopiero w 2015 roku) ze współspalania biomasy w elektrowniach węglowych w czasach rządów PO-PSL (koncerny energetyczne zarobiły, Polska nic z tego nie ma, a obywatel zapłaci podwójnie: za ówczesne certyfikaty i za przyszły transfer statystyczny).

Ale, niezależnie od formułowanych przez NIK ww. ostrzeżeń, ME jest dalej dobrej myśli. 16-go listopada Ministerstwo Energii podało własną informację na ten sam temat z następującą konkluzją:  „Dzięki licznym działaniom obecnego rządu udało się nadrobić opóźnienia w sektorze energetyki odnawialnej oraz przyspieszyć jego rozwój”. Media odczytały ją jako lekceważącą odpowiedź na raport NIK i dokonaną w nim i tak pobłażliwą ocenę działalności ME jako „pozytywną mimo stwierdzonej nieprawidłowości”. Na ME, do którego zasadniczo adresowane są wnioski z raportu, fakty ustalone przez NIK i GUS nie robią większego wrażenia i nadal najwyraźniej wierzy ono, że „jakoś to będzie”.

Źródło: Niezłomni.com

Niestety, w świetle ustaleń NIK i danych GUS (i zwykłego zdrowego rozsądku) nie brzmi to wiarygodnie. ME nie podało też jakimi sposobami i jakim (czy aby nie nadmiernym?) kosztem dla odbiorców energii i nabywców biopaliw oraz  (czy aby niezbędnym?) kosztem dla podatników zrealizuje zobowiązania na 2020 rok w zakresie udziałów  energii z OZE.

Mało wiarygodnie brzmią kolejne stwierdzenia w oświadczeniu ME, w tym, że z jego inicjatywy wprowadzone zostały nowe formy wsparcia wytwarzania energii z OZE  - tzw. system taryf gwarantowanych FIT oraz system dopłat do ceny rynkowej FIP i  że (dzięki ustaleniu wysokiej ceny referencyjnej) te instrumenty mogą zmienić sytuację jeśli chodzi o realizację celów na 2020 rok. Otóż ten „plasterek” na chore regulacje nie zmieni sytuacji na rynku OZE bo jest jedynie zabiegiem PR-owym i dotyczy marginesu rynku. Problem polega na tym, że zakres korzystania z  ww. instrumentów wsparcia w ustawie o OZE został ideologicznie ograniczony do małej energetyki wodnej i niektórych rodzajów biogazu, które (po wyłączeniu z systemu wsparcia najpowszechniej dostępnych dla małych inwestorów  zasobów energii słonecznej, biomasy i energii wiatru) mają za mały potencjał ekonomiczny aby realnie (znacząco) ułatwić zrealizowanie celów w zakresie energii z OZE  2020 roku. Słabo udokumentowane są też zapewnienia ME w sprawie rozwoju morskiej energetyki wiatrowej.  Jak bowiem można w kontekście realizacji celów OZE na 2020 rok dać wiarę stwierdzeniu  ME, że (w 2018 roku) „trwają również prace analityczne nad systemem wsparcia i zasadami budowy morskich farm wiatrowych” skoro w ostatnich latach nie zostały podjęte żadne praktyczne działania  na rzecz zrealizowania zobowiązania rządu z 2010 roku (KPD) planu budowy 500 MW morskich farm wiatrowych, który miało doprowadzić najpóźniej w 2020 roku do produkcji 1,5 TWh energii z morskiego wiatru.

Bardziej wiarygodnie i odpowiedzialnie (nawet przy ograniczonych kompetencjach wobec OZE) zachował się Minister Środowiska, który pomimo pewnej krytyki  nie zgłosił uwag do raportu oraz Minister Rolnictwa, który odpowiedział na zarzut, że regulacje na rynku OZE nadmiernie promują biogaz rolniczy. Warto dodać, że NIK (pomimo że działają w chaosie legislacyjnym) stosunkowo pozytywnie ocenił działania URE i NFOŚiGW oraz KOWR, które muszą wdrażać nie zawsze przemyślane rozwiązania ustawowe.

Rozbieżne oceny sytuacji w OZE różnych agend polskiego państwa wymagają nie tylko poważnej refleksji i podjęcia pilnych działań. NIK nie dał wiary kolejnym zapewnieniem ME (jak na powyższym obrazku). Uzasadnieniu zasadniczej tezy (Polska nie osiągnie celu OZE) i obaw NIK (trzeba będzie zapłacić) jest w zasadzie poświęcony cały 93-stronicowy raport.Wnioski pokontrolne, choć słuszne, ą jednak stosunkowo skromne. 

NIK wnioskuje przede wszystkim o  konieczność aktualizacji PEP, w której powinna być zawarta kompleksowa polityka wobec OZE, pozwalająca na realizację celu 15% udziału energii z OZE w 2020 r. Zalecenie jest  oczywiście słuszne, ale ME przede wszystkim, z uwagi na zejście z kursu ścieżki prowadzącej do 15% energii z OZE w 2020 roku, powinno wręcz natychmiast (zresztą juz dawno) zaktualizować  znacznie bardziej szczegółowy „Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych” (KPD) i zaproponować  odpowiednie instrumenty i harmonogram działań naprawczych. Problemem dla sektora i inwestorów wydaje się nie tylko niska jakość regulacji, ale też brak klarownej informacji o planach rządu (np. związanych z systemem aukcyjnym) oraz odpowiedniej -do skali oczekiwanych inwestycji =wiarygodności ME wśród niezależnych inwestorów. Niestety może to być także uboczny efekt procesu renacjonalizacji energetyki (tak jak w przypadku banków), która do pewnego momentu wydaje się uzasadniona, ale potem zaczyna sprzyjać patologiom.

Raport NIK pokazuje nie tylko zaniedbania rządów wobec OZE i b. dobrze udokumentowane opóźnienia w podejmowaniu działań legislacyjnych lub naprawczych. Uważna lektura raportu wskazuje na to, że u źródeł ambiwalentnej polityki leży podział interesów pomiędzy państwowymi  spółkami energetycznymi  będącymi w nadzorze ME i skoncentrowanymi na ochronie status quo, a sektorem prywatnym (IPP) i prosumenckim, bez których aktywnego udziału OZE (zasób rozproszony) nie mogą się rozwijać. Regulacjami udało się spowolnić, a nawet zatrzymać rozwój sektora OZE,  osłabić kondycję finansową prywatnych inwestorów w branżach OZE o największym potencjale, a nawet stworzyć warunki do przejęć przez państwową energetykę, ale zapał deweloperski i wiarygodność (łącznie z regulatorem) finansową stracił cały sektor i teraz nie da się go wystarczająco szybko podnieść. 

Raport NIK z sektorowymi wnioskami/rekomendacjami  sam w sobie nie wystarczy do powrotu OZE na odpowiednią ścieżkę wzrostu. Ale  dzięki starannemu udokumentowaniu konkretnych opóźnień i porażek w działaniach rządów wobec OZE, a nawet wskazaniu działań ewidentnie destrukcyjnych (opisanych i udokumentowanych),  raport NIK stanowi obecnie najważniejszy punkt odniesienia i wyjścia do dyskusji o potrzebie znacznie szerszych (systemowych) zmian  strukturalnych i instytucjonalnych w polskiej energetyce.  Abyśmy znowu nie byli mądrzy po szkodzie, gorąco zachęcam do zapoznania się z całym raportem, zanim przystąpimy do dyskusji nad nową polityką energetyczną i nowym planem klimatyczno-energetycznym do 2030 roku.