Nowa unijna polityka OZE to szansa dla Polski?

Dobiegają końca trwające już trzy lata prace nad prawnym oprzyrządowaniem kolejnego pakietu klimatyczno-energetycznego UE do 2030 roku. Pod nazwą „Pakietu zimowego” wchodzi w fazę zatwierdzania przez najważniejsze unijne instytucje i teraz wymaga już jasnego określenia się rządu RP wobec propozycji Komisji Europejskiej i efektów rocznych prac Parlamentu Europejskiego, także w sprawie odnawialnych źródeł energii (OZE).
Tytuł artykułu (poza znakiem zapytania) zapożyczony został z komunikatu Ministerstwa Energii wydanego po Radzie UE ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii poświęconej nowej dyrektywie o OZE i rozporządzeniu o zarządzaniu Unią Energetyczną , która odbyła się 18 grudnia 2017 r. Wobec braku prawnie wymaganej od 5 lat krajowej polityki energetycznej i znajomości celów jakimi rząd ma się w obszarze energii kierować, komunikat jest unikalną syntezą aktualnych poglądów ministerstwa na OZE, obrazującą też obecne polskie podejście do unijnej polityki klimatyczno-energetycznej. Treść komunikatu można jednak odczytać na kilka sposobów.
Komunikat zawiera kilka niezwykle pozytywnych stwierdzeń, które padają z ust najważniejszych dla polskiej energetyki odnawialnej urzędników ME. Wiceminister Andrzej Piotrowski mówi: „traktujemy dyrektywę o OZE jako zaproszenie do całościowego spojrzenia na polską energetykę”, a tytułową tezę stawia dyrektor Andrzej Kaźmierski: „zamiast traktować wyznaczony [przez UE i potwierdzony przez Radę]poziom rozwoju OZE [27% w 2020r.] jako zagrożenie, potraktujmy to jako szansę”. Nie ulega wątpliwości, że Polsce już od kilku lat brakuje szerszej dyskusji o OZE w dłuższej perspektywie, a już zwłaszcza z pozycji szansy. Dodatkowo ME  podaje na swojej stronie,  że „rezultat negocjacji [i końcowe ustalenia] na Radzie, w znacznej mierze odpowiada postulatom składanym przez Polskę”, ale nie mówi konkretnie z jakimi postulatami Polska wyszła i co w imieniu wszystkich obywateli popierała.

Niestety kilka innych stwierdzeń w komunikacie uprawniałoby do nadania mu z gruntu innego tytułu o zgoła innej wymowie, np. „Osłabianie unijnej polityki OZE to szansa dla Polski”. Ale przedtem konieczne jest choćby zarysowanie szerszego tła dyskusji na Radzie i procesów odbywających się w UE, bez aktywnego udziału Polski, zajętej swoimi wewnętrznymi sprawami, w tym obroną węgla przed polityką UE.

Przedstawiciele resortów ds. energii reprezentujący na ostatniej Radzie rządy krajów członkowskich są nieco mniejszymi entuzjastami OZE, niż komisje Parlamentu Europejskiego (PE) , które wcześniej przyjęły stanowiska bardziej przyjazne dalszemu rozwojowi  OZE.  Najpierw, 28 listopada  posłowie Komisji  Przemysłu, Badań Naukowych i Energii ITRE przyjęli propozycję poselską podwyższenia celu OZE na 2030 z 27% do 35%. Potem połączone Komisje  ITRE oraz ENVI (ds. środowiska) przegłosowały kolejne podwyższenie celów OZE do poziomu 45 % i zaostrzyły wcześniejsze propozycje jeśli chodzi o wymogi wdrażania nowej dyrektywy o OZE przez kraje członkowskie. Posłowie połączonych komisji uszczelnili też zakazy stosowania po 2020 roku jakiejkolwiek pomocy publicznej dla paliw kopalnych (zaakceptowali też podwyższenie celu na efektywność energetyczną na 2030 powyżej 27%).

Głosowanie połączonych Komisji w sprawie OZE pokazało olbrzymi rozdźwięk pomiędzy grupą posłów konserwatywnych, reprezentowanych m.in. przez poseł Jadwigę Wiśniewską i posła Zdzisława Krasnodębskiego, którzy głosowali za odrzuceniem całości poprawek, a posłami innych ugrupowań, którzy w sposób zdecydowany je przegłosowali. Po nowym roku zapowiadają się zatem dość skomplikowane negocjacje (tzw. „trialog”), pomiędzy PE, Radą i KE, której przedstawiciel   komisarz Cañete - tuż po dotychczasowych negocjacjach  powiedział, że 27 procentowy cel na OZE nie jest już maksymalnym poziomem, jaki UE może osiągnąć. 

W tym sensie można postawić tezę, że Rada osłabia politykę wobec OZE formułowaną przez Parlament i KE, a rząd RP osłabia znaczenie OZE na forum Rady. Tu jednak trzeba się zastrzec. Spotkania Rady nie są tak przejrzyste dla opinii publicznej jak (protokołowane) posiedzenia PE, a najmniej przejrzysty dla obywateli jest czekający nas trialog. Dlatego publiczne komunikaty rządowe z Rady i z trialogu bardziej oddają intencje (polityczne) rządów niż fakty. Po tych zastrzeżeniach warto wrócić do komunikatu ME i poddać go analizie, gdyż oddaje on dość dobrze obecny sposób myślenia ME o OZE i o polityce klimatyczno-energetycznej UE. Trzeba też podkreślić, że analizowany komunikat na obecnym etapie oddaje „ministerialny” punkt widzenia -  nie rację stanu, ale rację ministerstwa.

Zarysowane na początku konstruktywne i szerokie podejście ME do OZE jest studzone kilkoma innymi stwierdzeniami.

ME pisze, że „dla krajów, które mają po temu warunki naturalne, np. dla elektrowni wodnych, zadanie budowy nowych źródeł OZE jest względnie proste”. Otóż wcale nie jest proste, bo choć rzeczywiście kraje europejskie, które mają dobre warunki do wykorzystania energetyki wodnej mają  też obecnie wysoki udział energii elektrycznej z OZE (to tylko część ogólnego celu na OZE), to jednak w pakietach klimatyczno-energetycznych UE chodzi o przyrosty produkcji energii z nowych mocy na przyszłość. Potencjały energetyki wodnej są już wykorzystane w największym stopniu, a próby dalszego ich wykorzystania pociągają za sobą wysokie tzw. koszty krańcowe, także w Polsce i samą energetyką wodną problemów współczesnego świata, UE i Polski nie da się rozwiązać.

Polska nie jest jednak w gorszej sytuacji, bo, posługując się stwierdzeniem ME, „warunki naturalne” do rozwoju wszystkich OZE ma jedne z najlepszych w Europie. Pod względem powierzchni jest jednym z największych krajów UE, przy tym z dostępem do morza, w związku z tym ma większe niż inne państwa i różnorodne odnawialne zasoby energii (woda, wiatr, słońce, biomasa, geotermii), których potencjał jest proporcjonalni do powierzchni i odwrotnie proporcjonalny do gęstości zaludnienia.

Zastanawiająco brzmi stwierdzenie ME: „Polska zaczyna w niektórych aspektach regulacyjnych [dotyczących OZE] wyprzedzać inne kraje UE”, co jak się wydaje ma dotyczyć prosumentów i klastrów, ale nie tylko. Po pierwsze nie ma na to dowodów, poza powtarzanymi od miesięcy deklaracjami przedstawicieli ME: w sprawie nie wypowiedział się publicznie żaden przedstawiciel KE i żaden kraj UE nie zapowiada gotowości pójścia  śladem Polski, jeśli chodzi o tzw. opusty i klastry. Po drugie sama teza (pomijając to czy jest oparta w faktach) o „przodownictwie” w regulacjach wcale nie musi oznaczać czegoś pozytywnego. Generalnie regulacje i instrumenty wsparcia to nie technologie i nie muszą być innowacyjne. Muszą natomiast być dostosowane do stanu rozwoju rynku i być skuteczne we wdrażaniu celów krajowych oraz efektywne. Jeśli nikt dotąd poza Polską podobnych rozwiązań nie stosuje, to może warto byłoby zastanowić się dlaczego, zamiast podejmować ryzykowne eksperymenty? Niestety, Polska przeznaczając  olbrzymie kwoty na wsparcie rozwoju krajowej energetyki, nie realizuje założonych celów dot. OZE  (patrz: jeden z poprzednich wpisów na blogu). Po czwarte, niezwykle liberalnym systemem zielonych certyfikatów wprowadzonym (za wcześnie) już w 2004) wyprzedziliśmy UE (i krajowy rynek) o dekadę i w efekcie z tempem rozwoju OZE zostaliśmy na szarym końcu.

Na unijne regulacje OZE trzeba patrzeć  z szerszej  perspektywy czasowej oraz ich spójności i synchronizacji podejmowanych działań.  Gdy w jednym segmencie, np. w przypadku konwencjonalnego segmentu przedsiębiorstw zasiedziałych, rząd walczy o derogacje środowiskowe (odstępstwa czasowe w ich wdrażaniu), co opóźnia wejście w życie przepisów (a tym samym pozwala firmom energetycznym dłużej unikać ponoszenia kosztów zewnętrznych i konserwuje rynek), a regulacjami OZE wyprzedza rynek i serwuje firmom jeszcze „nie dorosłym” do instrumentu wsparcia przepisy martwe, to odsuwa OZE od rynku energii, a nie przybliża je do niego. Efektem takiego podejścia są  zazwyczaj „protekcjonistyczne regulacje dla bogatych, a rynek dla biednych”.

Najpoważniejsza wątpliwość jaka wiąże się z analizowanym komunikatem dotyczy takiego stwierdzenia:  „Przyjęta logika dyrektywy wskazuje, że celem jest urynkowienie OZE (…) i umożliwienie źródłom odnawialnej energii warunków dla naturalnego  rozwoju - rozwoju zrównoważonego, a nie opartego na wymuszonych wskaźnikach  i wyłącznie politycznych ambicjach”.  W tym fragmencie komunikatu dostrzec można systemowe rozejście się celów, punktów widzenia i rozumienia roli OZE w Polsce i w UE, co nie najlepiej wróży dalszym negocjacjom i wdrażaniu ustaleń.

Nie chodzi o to aby się czepiać każdego słowa, choć to nie byłoby trudne. Chodzi o istotę podejścia do OZE i do polityki rozwoju. W identyczny sposób, w ścisłym związku z OZE i celami społecznymi jest ona formułowana zarówno na poziomie UE jak i globalnych agend jak ONZ czy WTO itp. Polityka rozwoju zawsze formułowana jest poprzez cele (służące gospodarce, społeczeństwu i pogłębianiu demokracji) , które - aby dały efekty - muszą być „ambitne” i muszą opierać się na „wskaźnikach”. Idąc od góry, Traktat Lizboński (TFUE) mówi:  polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu (…) wspieranie rozwoju nowych i odnawialnych form energii. Do tej pory zmiana Traktatu w tym punkcie  (Artykuł 194, ust.1) nie była przez Polskę postulowana. Zarówno obecnie obowiązująca jak i nowa dyrektywa o promocji OZE potwierdzają nieodmiennie, że promocja OZE jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej i wskazują, jakie korzyści dzięki OZE Wspólnota chce osiągnąć oraz precyzują „generalny wskaźnik” – obecnie chodzi o osiągnięcie co najmniej 27%  udziału OZE w 2030 roku. Na wskaźnikach rozwoju, w tym mierzonych udziałami energii z  OZE, ale też spadkiem krajowego wskaźnika średniego narażenia na pył PM 2,5 (przypomnijmy- chodzi o 18 μg/m3 już w 2020 roku, a nie np. na „naturalnej emisji”) opiera się strategia na rzecz zrównoważonego rozwoju. Rozwój zrównoważony nie jest bynajmniej rozwojem naturalnym (”naturalna” może być np.  śmierć, ale nie rozwój, który powinien aktywnie łączyć czynniki społeczne, gospodarcze i środowiskowe). Kluczowym w obszarze energetyki celem zrównoważonego rozwoju ONZ (uzgodnionym w 2016 roku) jest „wzrost udziału OZE w światowym „miksie” energetycznym do 2030 roku” i współpraca międzynarodowa w tym zakresie. OZE wymagają proaktywnych działań.  Słowo „ambitne” rozumiane jako przesłanie polityczne  w doniesieniu do OZE jest kluczowe dla dyrektywy o promocji OZE w wielu wymiarach; np. w wymiarze międzynarodowym-  „ambicją polityczną UE jest światowe przewodnictwo w energetyce odnawialnej” czy w wymiarze zarządzania – „Komisja Europejska wspiera wysokie ambicje krajów członkowskich poprzez  tworzenie sprzyjających ram obejmujących lepsze wykorzystanie funduszy unijnych”.

OZE stały się fundamentem nowoczesnej polityki rozwoju UE, świata i Polski też, i dlatego przede wszystkim o tym warto pamiętać przed wyjazdem na targi do Brukseli, bo nie wszystko tam można sprzedać z korzyścią.

Ponadto działanie na rzecz urynkowienia OZE nie jest niczym nowym. Kolejne unijne regulacje i programy, od co najmniej 20 lat, zawsze zawierają stwierdzenia o konieczności wsparcia OZE w celu osiągnięcia przez kolejne segmenty rynku konkurencyjności na rynku. zresztą jak widać po rozwoju technologii całkiem skutecznie, ale wymaga konsekwencji.

Przy takim jak zaprezentowano w komunikacje ME rozumieniu dyrektywy i polityki UE, unijne cele w zakresie OZE nie będą szansą dla Polski, ale utrapieniem dla rządu, ewidentną utratą korzyści dla gospodarki i konkurencyjności w energetyce i w końcu kosztem dla podatnika.  Ministerstwa mają obowiązek formułować własne taktyki negocjacyjne w branżowych gremiach unijnych, ale z uwagi na znaczenie OZE dla UE i jakości członkostwa Polski we Wspólnocie, powinny być one uzgadniane na forum  rządowym, a ogólne cele powinny być znane opinii publicznej i trochę bardziej odpowiedzialnie  formułowane niż w komunikacie ME.