Raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego o barierach w rozwoju energetyki wiatrowej i słonecznej ostrzeżeniem dla krajowych polityków i Komisji Europejskiej

Europejski Trybunał Obrachunkowy (ECA) opublikował właśnie sprawozdanie pokontrolne  pt. „Energia wiatrowa i słoneczna w produkcji energii elektrycznej – do osiągnięcia celów unijnych potrzebne są istotne działania”. Kontrolerzy uznali, że w UE po 2014 r. nastąpiło spowolnienie w rozwoju produkcji energii elektrycznej z OZE, w tym w energetyce wiatrowej i słonecznej. Zdaniem ECA  Komisja powinna wezwać państwa członkowskie do wsparcia dalszego rozwoju tego rodzaju energii, m.in. poprzez organizowanie aukcji na energię z farm wiatrowych i elektrowni słonecznych w celu jak najszybszego uzyskania dodatkowych nowych mocy, promowanie uczestnictwa obywatelskiego i poprawę warunków rozwoju.

Badaniem objęte zostały działania na rzecz zwiększania produkcji energii wiatrowej i fotowoltaicznej, jako kluczowe do osiągnięcia celów krajowych i celu UE w zakresie udziałów  energii z OZE. Szczegółowo kontrolowane były polityki energetyczne, regulacje  i instrumenty wsparcia wytwarzania energii elektrycznej z farm wiatrowych i instalacji fotowoltaicznych w czterech krajach członkowskich UE – w  Niemczech, Grecji, Hiszpanii i w Polsce oraz analizowane były postępy w zakresie produkcji energii elektrycznej z OZE w całej UE.  Nb. już dobór krajów przez naczelny organ kontrolny UE powinien dać do myślenia zarówno tym, którzy mówią o dwóch prędkościach, jak i tym, którzy sugerują uprzywilejowanie niektórych krajów członkowskich UE.

Kontrolerzy nie widzą problemu ze zrealizowaniem przez całą UE 20% udziału energii z OZE w końcowym zużyciu energii w 2020 roku (cel z obecnej dyrektywy o OZE jest sumą wkładów wszystkich krajów członkowskich, które maja własne zobowiązania ustanowione w 2009 roku na zasadzie tzw. burden shearing  wg PKB), ale równocześnie ostrzegają, że dla połowy państw członkowskich osiągnięcie celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych wyznaczonych na 2020 r. będzie stanowiło poważne wyzwanie. Realizacja przez państwa członkowskie wiążących celów OZE na  2020 rok to nie jedyny problem. Rodzi się też obawa, czy nowy cel OZE sformułowany jedynie dla całej UE - 32% energii z OZE w 2030 -  zostanie zrealizowany bez dodatkowych działań zaproponowanych w nowej dyrektywie o OZE. Zdaniem ECA przy braku wiążących celów krajowych osiągnięcie tego poziomu dla całej UE może być trudne i poza finansowaniem unijnym, będą wymagane znaczące krajowe inwestycje publiczne i prywatne.

Pierwszym zadaniem jest jednak realizacja przez kraje członkowskie celów na 2020 rok. ECA potwierdziło, że 11 z 28 państw członkowskich osiągnęło już swój cel na 2020 r. Są to: Bułgaria, Czechy, Dania, Estonia, Chorwacja, Włochy, Litwa, Węgry, Rumunia, Finlandia i Szwecja. Grecja, Łotwa i Austria najprawdopodobniej osiągną swoje cele na 2020 r., jeśli nadal będą realizować działania w tym obszarze w obecnym tempie. 8 innych państw członkowskich (Belgia, Niemcy, Hiszpania, Cypr, Malta, Portugalia, Słowenia i Słowacja) powinno zwiększyć bieżące wysiłki gdyż w na początku 2018 roku brakowało im jeszcze 2-4 pp. do wywiązania się ze swoich międzynarodowych, prawnie wiążących zobowiązań. Zdaniem kontrolerów 6 państw członkowskich, którym na trzy lata przed rozliczeniem obowiązku brakowało więcej niż 4 pp., nie osiągnie swoich celów. Są to Holandia,  Francja, Irlandia, Wielka Brytania, Luksemburg i Polska.

ECA skupia się na przyczynach kłopotów z OZE w części krajów członkowskich UE.  Podaje przykłady krajów, gdzie w latach 2008-2010 miało miejsce nadmierne subsydiowanie projektów fotowoltaicznych, zwłaszcza w Niemczech, Hiszpanii  i Grecji. Nie krytykuje Polski, choć stwierdza, że ceny zbywalnych świadectw pochodzenia na energię z OZE  były także bardzo atrakcyjne do 2011 roku (nie precyzuje czy pisze o energetyce wiatrowej czy biomasie współspalanej z węglem). Największy problem w działaniach państw członkowskich ECA upatruje w  „skorygowaniu początkowych wysokich poziomów wsparcia, w szczególności w obszarze energii fotowoltaicznej, co zniechęcało potencjalnych inwestorów”.  Ograniczenie poziomów wsparcia przez państwa członkowskie wywarło negatywny wpływ na tempo wzrostu udziału energii wiatrowej i fotowoltaicznej w produkcji energii elektrycznej i staje się  przyczyną  opóźnień w realizacji celów OZE na 2020 rok i słabej pozycji niektórych krajów w realizacji nowych celów OZE na 2030 rok. Tu pojawia się z kolei krytyka wobec Polski:  „nieefektywne warunki przewidziane (??) w krajowym programie wsparcia (drastyczny spadek ceny świadectw pochodzenia i ustawa odległościowa) spowodowały, że wiele polskich farm wiatrowych ponosi straty”, ale pochwała Niemiec „przejrzystość i przewidywalność wsparcia podtrzymały wzrost inwestycji w energię wiatrową i fotowoltaiczną w Niemczech”. ECA podają tez Niemcy  jako przykład kraju, który poradził sobie najlepiej z upraszczaniem procedur inwestycyjnych dla farm wiatrowych i instalacji fotowoltaicznych.

Krajom odstającym od swoich celów OZE na 2020 zaleca:

• wzmożoną  koncentrację na likwidacji niedoborów energii z OZE w dążeniu do osiągnięcia celów na 2020 r.
• uproszczenie procedur i poprawę dostępności  aktualnych danych statystycznych
• planowanie wystarczających aukcji i promowanie inwestycji w infrastrukturę sieciową
•  zapewnienie lepszego monitorowania.

Ostrzeżenia ECA i słowa krytyki nie dotyczą tylko lekceważenia celów OZE przez niektóre państwa członkowskie, ale też niedoskonałości prawa  unijnego  w zakręcie obowiązku terminowego przekazywania przez państwa sprawozdań na temat postępów w obszarze OZE i pewnej opieszałości Komisji Europejskiej (KE) w jego egzekwowaniu i monitorowaniu postępów. Jest to o tyle istotne, że  KE użyje zaleceń ECA do sprawdzania realizacji wykonania obowiązku na  2020 rok. KE udzieliła odpowiedzi na tezy postawione w raporcie i odniosła się do rekomendacji. W załączonej do raportu odpowiedzi KE stwierdza, że ściśle monitoruje postępy we wszystkich państwach członkowskich i zapewnia wsparcie.

KE informuje, że już zaproponowała zmianę rozporządzenia w sprawie statystyki energii w kwietniu br., która przyspieszy publikację miesięcznych danych dotyczących energii elektrycznej i węgla kamiennego (w tym energii wiatrowej i słonecznej) o jeden miesiąc (z 3 do 2 miesięcy). Usprawiedliwia się,  że już w 2016 r. rozpoczęła z państwami członkowskimi projekt w celu przyspieszenia publikacji danych szacunkowych dotyczących rocznych statystyk energii, bilansów oraz wskaźników udziału energii z OZE. KE tłumaczy się miedzy innymi z działań podjętych wobec Holandii, gdzie – po najwcześniejszym ze wszystkich krajów UE zejściu ze ścieżki rozwoju OZE, nie udało się nakłonić rządu do aktualizacji/zmiany krajowego planu działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, mimo, że było to wymaganym działaniem naprawczym. Jednak KE  prowadzi z władzami Holandii dialog w tej sprawie i w umowie potwierdzono  wyraźną wolę polityczną do zmobilizowania wysiłków na rzecz osiągnięcia przez ten kraj celu nie tylko na 2020 r. ale też znaczący wzrost do  2023 roku. [Holandia własnymi silami nie osiągnie celu , czyli musi się nastawić albo na import energii albo na transfer statystyczny. Trzeba jednak zauważyć, że perswazja KE w końcu zadziałała i w 2018 roku, po kilku latach zastoju, kraj ten stał się drugim po Niemczech  inwestorem w fotowoltaikę (przyrost o 1,4 GW) w całej UE.  przyp. autora]

KE wyjaśnia, że przyjmuje zalecenia i zwiększy wysiłki na rzecz aktywnego wspierania państw członkowskich w tym zakresie i ułatwienia niezbędnej współpracy i dodaje, że w razie potrzeby podjęte zostaną dalsze działania w celu egzekwowania zobowiązań państw członkowskich. KE zaleca  państwom członkowskim UE, które nie osiągną celów OZE, rozważenie możliwości wykorzystania transferów statystycznych (możliwość, w ramach umowy dwustronnej, ujęcia jako produkcji własnej nadwyżki produkcji z innego państwa członkowskiego), jak przewidziano w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii, jako sposobu zapewnienia realizacji celu w sytuacji deficytu i dodaje, że jest gotowa aktywnie wspierać państwa członkowskie w tym zakresie i ułatwiać niezbędną współpracę.

Raport może trochę zaskakiwać faktem wzięcia pod  lupę tylko dwu technologii OZE.  Pewnym wyjaśnieniem jest fakt, że w latach 2005–2017 udział odnawialnych źródeł energii w produkcji energii elektrycznej w UE podwoił się – z poziomu około 15% do prawie 31%, głównie dzięki energii wiatru i słońca.  W 2017 r. na energię wiatrową i słoneczną przypadało odpowiednio 34% i 12%, które działając razem wnoszą dodaną wartość bilansową do systemu energetycznego. Czyli niemal połowa całkowitej produkcji energii elektrycznej z OZE w UE. Audyt skoncentrowany na energetyce wiatrowej i słonecznej może być wytłumaczony faktem, że przy szybko spadających kosztach produkcji, są to technologie „burzące” , naruszające interesy zasiedziałych biznesów, które z kolei wpływają na kraje członkowskie aby ograniczyć tempo ich rozwoju.  Wprowadzanie pogodowo-zależnych źródeł do tradycyjnych systemów  energetycznych, wytwarzających energię bez kultywowanych ciągle procesów spalania,  w tym niezwykle taniej energetyki wiatrowej i stałoprądowej rozporoszonej fotowoltaiki – koncepcji zapominanej i zignorowanej przez energetyków, wymaga poważnych zmian w prawie (kształt rynku energetycznego promującego elastyczność  i zasady dostępu do sieci)  i technologii (inteligentne sieci, magazyny, markets coupling). Audyt pokazuje, że prawa unijnego nie można wdrażać wybiórczo, gdyż, pomimo swojej niedoskonałości i zawieranych kompromisów, stanowi  ono system i dyrektywy o OZE nie mogą być wdrażane w próżni legislacyjnej rynku energii (nie w pełni wdrażane pakiety liberalizacyjne) i w oderwaniu od celów klimatycznych i środowiskowych oraz polityki budżetowej.

Wyniki raportu mogą zaskakiwać też tym,  że kłopoty inkryminowanych państw członkowskich z OZE przebiegają inaczej niż tradycyjny podział  stara Unia - nowe kraje członkowskie. Nowi członkowie, w tym w szczególności grupa Wyszehradzka  (poza Polską) są liderami w OZE.  Pomijając  Polskę, największe opóźnienia mają kraje o najwyższym PKB per capita: Luksemburg, Irlandia, Francja, Wielka Brytania. Poza tym Francja i Wielka Brytania i Holandia to poważni płatnicy  netto do budżetu EU, który w nowej perspektywie finansowej w  latach 2021-2027 w 30-37%, czyli niemal 72 mld euro,  ma iść na cele klimatyczne,  w tym w szczególności na  OZE, podczas, gdy Polska jest największym biorcą. W latach 2007-2020 (obie ostatnie ramy finansowe łącznie) UE przeznaczyła 8,8 mld euro, z czego Polska dostała (wg własnej propozycji) aż ponad 1,8 mld euro (21%). Dlatego z raportu pokontrolnego ECA wynika pośrednio, że KE postawiony został wymóg aby nie było pobłażania w szczególności dla krajów, które:  a) korzystają z funduszy UE, b) nie realizują celów UE w zakresie OZE, 3) nie dokonają transferu statystycznego, o ile własnym wysiłkiem inwestycyjnym w OZE lub działaniem na rzecz efektywności  energetycznej tego celu w 2020 roku nie spełnią.

Wyniki pokontrolne raportu ECA, podobnie jak wcześniejsze pokontrolne ustalenia NIK,  wymagają poważnej i szybkiej refleksji w Polsce, o czym wszyscy wiedzą. Można nie być prymusem, jak Szwecja, Dania, Finlandia, Włochy, Węgrzy, czy Czesi, ale  w strategicznym obszarze jakim jest OZE nie wolno siedzieć w oślej ławce. Na tej krótkiej ławeczce  są kraje, które spoczęły na nieco spłowiałych laurach zieloności, werbalnej jedynie dekarbonizacji, a zawiodły w OZE i efektywności energetycznej, czyli (warto wymienić prominentów) Francja, Wielka Brytania, Luksemburg, Holandia, Irlandia, a także spowolnione w transformacji energetycznej Energiewende Niemcy (obecnie na granicy celu OZE i z problemami jeśli i chodzi redukcję emisji CO₂), gdzie (wszędzie) wyjątkowo dobre wyniki w wyborach do Parlamentu Europejskiego zdobyli Zieloni. Co prawda kraje te mają z czego płacić i mają środki aby szybko nadrabiać zaległości, ale w świetle raportu ECA nic im nie pomoże i jak nie osiągną celów OZE to, zapłacą (za gapiostwo i niskiej jakości kunktatorstwo)  zgodnie z unijnym prawem, mimo wszystko twardymi zapisami dyrektywy o OZE, ale przede wszystkim zgodzie z wolą ich suwerenów.