Aukcje dla OZE bez oceny skutków regulacji - droga na skróty czy na manowce?

Kiedy 10 lat temu kierowałem pracami nad pierwszym projektem ustawy o OZE, najtrudniejszym dla mnie problemem było takie skonstruowanie regulacji aby jej beneficjentem była jak najszersza rzesza obywateli oraz aby dotrzeć z ideą ustawy do jak najszerzej grupy obywateli i ją odpowiednio przedstawić także tym, których na rynku jeszcze nie było.

Wiedziałem, że wybór instrumentów wsparcia OZE jest ścisłe związany z tym kto zyska więcej, a kto mniej i kto oraz ile za wdrożenie regulacji  zapłaci. Pole manewru było zawężone, bo ówczesne, Ministerstwo Gospodarki jaki ognia bało się systemu stałych taryf (FiT) co utrudniało  zadanie. W założeniach do projektu ustawy pojawiły się zawężające wytyczne rządowe, wskazujące na zielone certyfikaty (TGC) jako jedyny dopuszczalny politycznie instrument wdrożenia poprzedniej dyrektywy 2001/77/WE.

Tym razem dyrektywa 2009/28/WE o promocji daje krajom członkowskim szerokie możliwości takiego kształtowania systemu wsparcia OZE który najlepiej w danym czasie i w danym kraju służył będzie zrównoważonemu rozwojowi i obywatelom. Art. 2, ust. k) dyrektywy mówi, że:

 system wsparcia oznacza każdy instrument stosowany przez państwo  członkowskie który promuje wykorzystanie OZE dzięki zmniejszeniu kosztów tej energii, zwiększeniu ceny, za którą można ją sprzedać, lub zwiększeniu — poprzez nałożenie obowiązku stosowania energii odnawialnej lub w inny sposób — jej nabywanej iloś­ci. Obejmuje ono pomoc inwestycyjną, zwolnienia z  podat­ków lub ulgi podatkowe, zwrot podatków, systemy wsparcia polegające na nałożeniu obowiązku wykorzystywania ener­gii ze źródeł odnawialnych, w  tym również systemy posłu­gujące się zielonymi certyfikatami (TGC) , oraz systemy bezpośredniego wsparcia cen, w tym gwarantowane ceny za­kupu (FiT) oraz premie opcyjnie (FiP), lecz nie jest ograniczone do wy­mienionych środków.

Oznacza to, że nawet tak jeszcze egzotyczne systemy jak aukcje na energię z OZE są też dopuszczalne o ile jest to najlepsze rozwiązanie dla kraju, które pozwala osiągnąć cel dyrektywy przy najlepszym stosunku szeroko rozumianych korzyści i kosztów. Ostatni raport Międzynarodowej Agencji Energetycznej "IEA Trends Report 2013" zredagowanym przeznaszego rodaka Stefana Nowaka pokazuje, że niemalże odsądzony w Polsce od czci i wiary system stałych taryf FiT stosuje prawie 72% wszystkich krajów wspierających w różnych formach  OZE. Ponadto "wolnorynkowa" IEA w swoim raporcie uważa, że system FiT nie ma nic wspólnego z pomocą publiczną, a więc - w konsekwencji - nie powinna podlegać ograniczeniom w tym zakresie, czyli nie powinna ograniczać rządów w wyborze tego systemu wsparcia OZE.

O tym, że kraj wybiera system np. aukcyjny a takiej plejady instrumentów powinna decydować ocena skutków regulacji OSR, wykonana ex ante zanim zapadnie decyzja o pracach nad projektem ustawy. Mówią o tym także wytyczne Ministra Gospodarki, które ma być gospodarzem przyszłej ustawy o OZE.  Wytyczne mówią, że wybrane w oparciu o OSR rozwiązanie jest najbardziej optymalnym z punktu widzenia korzyści i kosztów.  Z tym, że w zaprezentowanej we wrześniu  Ministerstwie Gospodarki nowej koncepcji ustawy o OZE nie widać uzasadnienia wyboru aukcji jako docelowo jedynego systemu wsparcia, ani tym bardziej wykazania jak rozkładają się w czasie korzyści i koszty w gospodarce całym społeczeństwie.

Projekt ustawy z października 2012 roku zawierał OSR, ale przede wszystkim miał jasno, szeroko  i wiarygodnie sformułowane cele, które były przez cały czas spójne z proponowaną treścią regulacji. Cele jakie przyjęto przy prezentacji nowej koncepcji ustawy są bardzo wąskie. Brakuje celów ogólnych. Te zaprezentowane bardziej pasują do rozporządzenia lub pomniejszej nowelizacji istniejącej ustawy niż do odrębnej, systemowej i kompleksowej regulacji nowego  obszaru prawa. Powstaje zatem pytanie, czy przy tak wąskim podejściu wykonana rzetelnie i odpowiednio wcześniej OSR w ogóle doprowadziłaby do decyzji o rozpoczęciu prac nad nowym projektem ustawy, tym bardziej, że ten poprzedni był znacznie szerszy i koncepcyjnie znacznie lepiej uzasadniony.

Ale wobec braku przedłożenia rządowego wyobraźmy sobie jak OSR może wyglądać dla ustawy o OZE,  która miałaby polegać  na zastąpieniu obecnego systemu wsparcia aukcjami i która ma zastąpić poprzedni projekt regulacji (jako realną alternatywę). Skupiając się jedynie na generalnej analizie kosztów i korzyści dla zaproponowanego we wrześniu br. sposobu regulacji, łatwo dojdziemy do wniosku, że w efekcie wdrożenia regulacji w proponowanej wersji, zdecydowana większość krajowych podmiotów straci w stosunku do projektu ustawy o OZE z końca 2012 roku. 

Poniższy schemat obrazuje  olbrzymie niezrównoważenie i niezbilansowanie potencjalnych skutków regulacji zarówno ze względu na wielkość instalacji (zyskują duże), duże i małe przedsiębiorstwa  jak i w relacji energetyki obywatelskiej i korporacyjnej (zyskuje energetyka korporacyjna). Niekorzystne niezbilansowanie dotyczy także rozkładu kosztów i korzyści w kraju i zagranicą, na korzyść zagranicy.

Rozkład potencjalnych skutków regulacji ma potwierdzenie w efektach stosowania przez dekadę różnych systemów wsparcia (np. w Niemczech i Wielkiej Brytanii) i w obecnym rozkładzie poparcia dla propozycji aukcjiningu w Polsce, a  wynika  w znacznej mierze z wymuszonego w systemie aukcyjnym (przy wysokim koszcie kapitału) krótkookresowego obniżania kosztów produkcji energii, co uderzy w podmioty krajowe, które działając na reglamentowanym rynku wewnętrznym nie będą w stanie sprostać konkurencji zagranicznej nie mającej takich ograniczeń

Tak rozkład „zwycięzców i pokonanych” źle wróży wzmocnieniu dzięki OZE  spójności społeczno-gospodarczej  kraju  i przełożyłby się na negatywne skutki dla rynku pracy, rozwoju regionalnego, a także środowiska i finansów publicznych.

Czy o to chodzi autorom najnowszego projektu ustawy o OZE?